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La Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular traslada al ordenamiento jurídico español la normativa comunitaria dictada en materia de residuos y concretamente las Directivas 2018/851, de 30 de mayo, y la 2008/98/CE.

El examen y lectura de los documentos de la Unión Europea [1], y concretamente de las mencionadas Directivas, muestran un ambicioso plan comunitario que considera los residuos domésticos urbanos un problema y a la vez una oportunidad, trazando unos objetivos en torno a su tratamiento, reciclado y eliminación muy elogiables y plenos de bonhomía que suscitan en una primera lectura cierto escepticismo por sus elevadas pretensiones.

Apostando no obstante por esos objetivos no cabe duda de que una de las primeras cuestiones a plantear es la de cómo financiar ese ciclo de múltiples actividades económicas dirigidas a hacer efectivo el principio de jerarquía de recursos que el artículo 4.1 de la Directiva 2008/98 define como el “orden de prioridades en la legislación y la política sobre la prevención y la gestión de los residuos”. Este principio implica sucesivamente prevenir la producción de residuos, prepararlos para su reutilización, reciclarlos, valorizarlos (por ejemplo, mediante su uso energético) y finalmente, de no haber otra opción, eliminarlos.

La aplicación y consecución de estos objetivos, cuando se trata de residuos domésticos urbanos, solo puede encomendarse en un orden lógico a un nivel territorial concreto de la Administración Pública, el más próximo al ciudadano, que es el local. A este ha de facilitársele, por tanto, una financiación específica y adecuada.

Dispone a este efecto la Ley 7/2022 en su artículo 11.3 que “en el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, de acuerdo con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía”.

El mismo artículo, en su epígrafe 4 afirma que tales tasas o prestaciones podrán tener en cuenta, entre otras, particularidades como la inclusión de sistemas para incentivar la recogida separada en viviendas de alquiler vacacional y similar, la diferenciación o reducción en el supuesto de prácticas de compostaje doméstico o comunitario o de separación y recogida separada de materia orgánica compostable, la diferenciación o reducción en el supuesto de participación en recogidas separadas para la posterior preparación para la reutilización y reciclado, por ejemplo en puntos limpios o en los puntos de entrega alternativos acordados por la entidad local y la diferenciación o reducción para las personas y las unidades familiares en situación de riesgo de exclusión social.

No establece nada más en torno a esta cuestión la Ley 7/2022, lo que implica remitirnos a la normativa municipal y provincial, la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de Régimen local para dilucidar las competencias y alcance que tienen en este ámbito dichos entes. No es esta sin embargo la cuestión que nos interesa ahora, pero si poner de relieve que, al igual que ocurre con el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobada por Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, el legislador estatal de residuos en un alarde de simplificación que no parece muestra de aptitud vuelve a establecer un régimen jurídico uniforme para todos los ayuntamientos españoles, tengan veinte habitantes, diez mil o tres millones. De este modo, aunque en materia de residuos la Ley 7/2022 implica una remisión a la ley 7/1985, ignora que esta última diferencia las competencias en función de la población de los municipios, configurando distintas obligaciones locales e instrumentos de coordinación provincial, según el tamaño y características de los ayuntamientos. Tampoco tiene en cuenta otras posibles disparidades que puedan existir entre unos y otros tipos de municipios.

Pues bien, vamos aquí a centrarnos sobre la problemática específica de la recogida, tratamiento, reciclaje y eliminación de residuos en una gran ciudad, lo que no tiene porqué identificarse con lo que se considera “municipio de gran población” por el título X de la citada Ley 7/1985, ya que esta norma permite atribuir tal caracterización a municipios de pocos habitantes [2], como los que son sede de instituciones de gobierno autonómicas.

[1] eur-lex.europa.eu/ES/legal-content/summary/eu-waste-management-law.html.

[2] El artículo 121 de la Ley 7/1985 dispone que son de gran población los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes, las capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes, aquellos con más de 75.000 habitantes que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales y, concretamente, también los que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas con independencia de su población.

Los problemas de las grandes ciudades en materia de residuos domésticos vienen dados por su elevada población, su concentración y/o distribución geográfica, las exigencias derivadas del pago por generación y los riesgos presupuestarios implícitos en una regulación estatal que financia la gestión de residuos domésticos mediante un instrumento de alta inseguridad jurídica, la tasa o la prestación patrimonial pública local no tributaria.

Como puede observarse, algunos de estos factores vienen impuestos por la realidad social, física y geográfica del municipio y el modo en que estos elementos se interrelacionan. Un entramado urbano de grandes edificios con elevada densidad de población hace extremadamente compleja la labor de identificar en los distintos generadores de residuos la cuantificación de lo que cada uno produce. Un entramado extenso con edificios pequeños y baja densidad lo facilita. En este último caso, sin embargo, puede pensarse en que la recogida será más laboriosa y generará mayor gasto en largas rutas y prolijidad de medios de transporte, mientras que en el caso anterior las rutas de recogida serán mucho más cortas y la utilización de grandes contenedores fijos será posible, además de muy práctica.

De análoga forma un entramado urbano abierto y amplio permitirá la recogida en grandes camiones; en un entramado cerrado y antiguo esto no será posible. Un relieve geográfico urbano plano será igualmente más sencillo que uno agreste.

La aplicación del pago por generación será por tanto mucho más compleja en las ciudades densamente pobladas en vertical, y más sencilla en las abiertas con baja densidad, aunque no dejará de ser especialmente onerosa en ambos casos cuando la ciudad sea extensa.

Por otra parte las características de las grandes ciudades y la actividad económica que en ellas se desarrolla atrae tanto a la población que allí se empadrona como a residentes que no lo hacen, personas que también tienen mayor o menor vocación de permanencia pero que generan residuos domésticos. Estamos haciendo referencia a lo que podemos considerar “población flotante”, que puede referirse a los que entran y salen a diario de la ciudad para trabajar pero también en general a la constituida por residentes no empadronados, también generadores de residuos.

El monográfico sobre población flotante del Barómetro sobre Economía de la Ciudad de Madrid número 45, de julio de 2015 [1] define esa población como el “contingente demográfico de personas que, no estando empadronadas en un municipio, transitan por éste por diversos motivos, ya sean laborales, culturales, de ocio, o por cualesquiera otras cuestiones” en el que incluye a todas aquellas personas que sin ser oficialmente residentes en un municipio se desplazan frecuentemente al mismo por trabajo, estudios, gestiones, compras, ocio u otros motivos; se encuentran en el municipio de vacaciones; pasan ciertos períodos de tiempo del año en el municipio (por ejemplo, jornaleros y trabajadores de temporada); están en tránsito hacia otras localidades (aeropuertos, estaciones, puertos, etcétera) o son inmigrantes en situación administrativa irregular. La influencia de este concepto se analizará en el epígrafe correspondiente, pero baste ahora señalar que en la ciudad de Madrid el indicado Barómetro (página 96), cifró la población flotante de la ciudad en 2015 en 1.453.620 personas.

Este elevado número (extraordinario en el caso de la capital), además de añadir complejidad a la gestión de los residuos, dificulta la utilización del padrón como instrumento modulador en caso de que la tributación se vincule a cada vivienda/unidad residencial.

Finalmente la elevada escala económica de gasto que implica la gestión del enorme volumen de residuos domésticos generado en las grandes ciudades conllevara la asunción por sus ayuntamientos de compromisos presupuestarios muy significativos vinculados por la Ley 7/2022 a la más delicada y vulnerable de las figuras tributarias locales, la tasa, o su reverso la prestación patrimonial de carácter público. La incertidumbre de estas figuras y la inseguridad jurídica que las rodea puede plantear problemas económicos de extraordinario calado en caso de anulación judicial, posibilidad no desdeñable a tenor del panorama que ofrece la realidad, que facilita poco cualquier ambicioso proyecto de gestión de residuos. Imagínese en este sentido una gestión que implique en una gran ciudad cientos de millones de euros anuales sujeta a la posibilidad de su completa anulación dos, tres o cuatro años después de su establecimiento e imposición.

ECOEMBES [2] advierte que “según los estudios realizados por el Observatorio Sectorial DBK sobre servicios urbanos, en 2019 el coste de la gestión de todos los residuos que se generaron en España ascendió a 3.740 millones de euros, en los que se engloban la recogida, el tratamiento y la eliminación de los mismos”, sin el reciclado. La Fundación para la Economía Circular, en su informe de diagnóstico y escenarios de cumplimiento de los objetivos de residuos municipales 2025-2030-2035 concluyó que el coste total crecería un 28%, desde los 2.896 millones de 2021 (1.885 millones de recogida y 1.011 millones de tratamiento) hasta los 3.705 millones en 2035, con 2.487 millones de recogida y 1.217 millones de tratamiento [3], sin incluir tampoco el reciclado. Es decir, cifras en todo caso extraordinarias para un ámbito como el local.

Observemos pues estos factores, poniéndolos en relación con las peculiaridades de las grandes ciudades y las exigencias del ya mencionado artículo 11.3 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

[1] madrid.es/UnidadesDescentralizadas/UDCObservEconomico/BarometroEconomia/2015/Tercer%20trimestre/Ficheros/BAROMETRO%2045%20final.pdf.

[2] reducereutilizarecicla.org/coste-gestion-de-residuos/.

[3] eleconomista.es/empresas-finanzas/noticias/11008598/01/21/La-basura-subira-casi-un-30-para-cumplir-con-la-nueva-Ley-de-residuos.html#:~:text=Los%20servicios%20de%20basuras%20municipales,residuos%2C%20que%20traspone%20normativa%20comunitaria.

Las grandes ciudades se caracterizan entre otros aspectos por su extensión, que a menudo agota como suelo urbano una gran parte de su territorio. También por su entramado vial, normalmente denso o muy denso.

La tasa o prestación de la Ley 7/2022 debe financiar la recogida, tratamiento, reciclaje y eliminación de los residuos así como la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos. La realidad física de las grandes ciudades condiciona su recogida pero también su eliminación, sea en vertederos o de otro modo.

En cuanto a la recogida, y lógicamente su transporte, un ámbito territorial extenso exige la disponibilidad de una amplia flota de vehículos, con los gastos de mantenimiento, combustible y personal que ello implica. Este gasto puede no ser significativo en pequeños municipios [1], aunque tengan una fisonomía urbana dispersa, porque lo relevante no es tanto la distancia a recorrer por cada vehículo sino la multiplicidad de medios precisos para recoger los residuos en todo el municipio. Por otra parte el alto coste de adquisición de los vehículos de recogida y su amortización aconseja su aprovechamiento intensivo por parte de distintos ayuntamientos, lo que en las grandes ciudades viene facilitado por las conurbaciones que frecuentemente se constituyen con los municipios aledaños.

La utilización de otros sistemas de recogida como los de tipo neumático por canalizaciones subterráneas precisa a su vez de elevadas inversiones y obras complejas.

Las diferentes geografías urbanas de los distintos barrios de las ciudades españolas normalmente caracterizadas por zonas centrales antiguas y de calles estrechas que se van abriendo según nos alejamos del centro exige también disponer de distintas tipologías de vehículos, pues los de gran tamaño tendrán dificultades para moverse por aquellos espacios, aunque operarán con comodidad en las zonas más nuevas. Distintas tipologías de vehículos implican mayor gasto y complejidad de mantenimiento.

Por otra parte la existencia de edificación en altura dificulta la singularización de los residuos generados en cada vivienda en la medida en que el espacio para que cada una de ellas los pueda depositar de modo individualizado en la vía pública es limitado y no es posible su recogida personal vivienda por vivienda por el muy elevado gasto y complejidad que ello representaría. Esta última opción, que puede ser razonable en municipios de baja densidad de población o en barrios con viviendas unifamiliares, adosadas o independientes, no lo es en zonas de edificios de varias plantas en altura en régimen de propiedad horizontal, ubicaciones en la que solo es factible la existencia de cubos comunitarios por edificios, urbanizaciones o conjuntos claramente identificables. Tales aspectos repercuten claramente en la aplicación del pago por generación.

El artículo 11.3 de la Ley 7/2022 incorpora además en la tasa la financiación del coste de las operaciones de mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos. Este coste, que no implica necesariamente el de establecimiento y puesta en marcha del vertedero sino su mantenimiento y vigilancia será también más elevado en las grandes ciudades por la necesaria amplitud de tales recintos y por el gasto de traslado a los mismos de las basuras. En este sentido la Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos [2] dispone en su anexo I que para la ubicación de un vertedero deberá tomarse en consideración, entre otros requisitos, que las distancias entre el límite del vertedero y las zonas residenciales, recreativas y urbanas no planteen ningún riesgo grave para el medio ambiente. Tal circunstancia obliga con mucha frecuencia a las grandes ciudades a utilizar vertederos ubicados fuera de su territorio [3].

Según la Memoria anual de generación y gestión de residuos de competencia municipal del año 2021, elaborada por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico [4], en ese ejercicio se destinaron algo más de 10 millones de toneladas de este tipo de residuos a los 111 vertederos activos de nuestro país, de los cuales 8 millones fueron rechazos procedentes de otras plantas de tratamiento de residuos.

Durante el año 2022, en el Parque Tecnológico de Valdemingomez del Ayuntamiento de Madrid se recibieron un total de 1.221.558,76 toneladas de residuos domésticos, de las que 145.038,57 toneladas (11,87%) se depositaron directamente en vertedero [5].

La eliminación de los residuos domésticos de las grandes ciudades cuando no sea posible su valorización de otra forma que no sea la de su depósito en vertederos, será también más compleja pues alguna de sus formas habituales, como la incineración, deberá efectuarse fuera del propio término municipal por razones higiénico-sanitarias y medio ambientales, lo que conllevará, de nuevo, mayores gastos.

[1] “El coste económico del desplazamiento por tanto no es relevante para llegar a la conclusión de que la prestación de este servicio en desarrollos urbanos dispersos supone un incremento del gasto significativo del servicio”, “Coste de la recogida de residuos sólidos urbanos domésticos. Relación entre la Tasa de basuras y la dispersión urbana", Ángel Luis Elices Pérez, página 120, Universidad Politécnica de Valencia.

[2] boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-L-1999-81425.

[3] “Así es el vertedero más grande de España: irregularidades, gases tóxicos y el mayor emisor de metano de Europa”. A solo 5 kilómetros de Pinto, tiene 659 metros de altura y recibe 800.000 toneladas de residuos al año. 20minutos.es/noticia/4919992/0/asi-es-el-vertedero-mas-grande-de-espana-irregularidades-gases-toxicos-y-el-mayor-emisor-de-metano-de-europa/.

[4] miteco.gob.es/content/dam/miteco/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/sgecocir/residuos-municipales/Memoria%20anual%20de%20generaci%C3%B3n%20y%20gesti%C3%B3n%20de%20residuos.%20Residuos%20de%20Competencia%20Municipal%202021.pdf.

[5] transparencia.madrid.es/portales/transparencia/es/Transparencia-por-sectores/Medio-ambiente/Limpieza-y-residuos/Informacion-sobre-tratamiento-de-residuos-2022/?vgnextfmt=default&vgnextoid=af308f8e8fe2d810VgnVCM2000001f4a900aRCRD&vgnextchannel=03e9508929a56510VgnVCM1000008a4a900aRCRD.

La problemática específica que el elemento población significa en una gran ciudad no solo viene dada por su elevado número sino por otras consideraciones: todo habitante del municipio es productor de residuos domésticos pero no es factible pesar lo que cada uno produce, o lo que generan todos y cada uno de los que no habitan en la ciudad pero permanecen o trabajan en ella y producen también residuos domésticos en mayor o menor grado. El padrón de habitantes adolece además de inexactitudes al no reflejar a los residentes no empadronados.

Sobre el primer aspecto cabe reiterar que cualquier persona física que habite el municipio produce en mayor o menor medida residuos domésticos, sea cual sea su edad y condición. Intentar cuantificar de modo individualizado y periódico lo que toda persona produce es un objetivo imposible hoy en día. Es por tanto necesario agrupar a esas personas en conjuntos de menor o mayor tamaño, en hogares, apareciendo como el punto de conexión más idóneo el que representa el lugar en donde los residuos domésticos se producen, que no son sino todos y cada uno de los puntos residenciales que representan los inmuebles dedicados a ese uso. Esos puntos están perfectamente identificados por su dirección y/o referencia catastral y a ellos va asociado un titular o propietario, que puede considerarse representa a ese grupo de productores y puede también configurarse como sujeto pasivo.

Efectivamente, esto implica que un propietario de varios inmuebles puede ser sujeto pasivo de varias tasas o prestaciones, correspondientes a distintos lugares. En algunos de ellos pueden no generarse residuos o que los generen otras personas (por ejemplo si están arrendados), pero no por ello deja de ser el propietario el titular del lugar de producción de esos residuos, producción a cambio de la cual obtiene una ventaja económica o de otro orden del que dicho titular es con carácter general el beneficiario. Este puede además repercutir ese gasto en los residentes del inmueble en los términos de lo que haya pactado con ellos.

En una gran ciudad la necesidad de agrupar esos conjuntos de productores de residuos se aprecia pues, con mayor intensidad.

Un segundo aspecto lo representa que muchos de los que no habitan la ciudad pero trabajan en ella pueden ser también productores de residuos domésticos. Esa población que se desplaza a diario desde los municipios aledaños y luego retorna a aquellos no es desde luego la principal productora de residuos domésticos pero si una productora relevante debido a que la ley 7/2022 define como tal tipo de residuos en su artículo 2.at) no solo a los “residuos peligrosos o no peligrosos generados en los hogares como consecuencia de las actividades domésticas” sino también a los “similares en composición y cantidad a los anteriores generados en servicios e industrias, que no se generen como consecuencia de la actividad propia del servicio o industria”. De este modo, todos los residuos de, por ejemplo, cualquier oficina de una empresa situada en la ciudad, desde el papel a los restos orgánicos de las salas de descanso destinadas a los empleados serán también considerados residuos domésticos. Miles de toneladas de posos de los cafés mañaneros integrarán este concepto. Es cierto que los supuestos de las medianas o grandes empresas tal vez puedan considerarse por el municipio como sujetos a una tasa específica de residuos de actividades [1], pero no por ello dejarán de producirse otros residuos domésticos por esa población flotante, por ejemplo en las pequeñas oficinas y en los sectores económicos informales.

Además, esta población flotante, que no figurará en el padrón ni podrá considerarse técnicamente residente en la ciudad, abarca una tipología más amplia que la de los que acuden a la urbe durante el día para trabajar. Si nos atenemos al concepto definido por el ya citado Barómetro sobre Economía de la Ciudad de Madrid de 2015 (página 85) tendrían también este carácter quienes se desplazan frecuentemente a ella por estudios, gestiones, compras, ocio u otros motivos, quienes se encuentran en el municipio de vacaciones, los que pasan ciertos períodos de tiempo del año en el municipio (como los trabajadores de temporada), los que están en tránsito hacia otras localidades (aeropuertos, estaciones, puertos, etc.) y los inmigrantes en situación administrativa irregular [2].

En una ciudad como Madrid los datos pueden ser impactantes. El reiterado Barómetro 2015 apunta (página 89) que en la capital trabajaban 709.563 cotizantes a la Seguridad Social que no residían en la ciudad, estimando el total de la población flotante en aquel momento en 1.453.620 personas, siendo de 3.166.130 el número de residentes en la capital según el Padrón a 1 de enero de dicho año. Se apunta así que “sumadas ambas, obtenemos un total de 4.619.750 personas vinculadas a la ciudad de Madrid por motivos de residencia, trabajo, estudios, ocio u otros”.

Se calculaban también 150.384 pernoctaciones diarias de turistas o 61.550 pasajeros diarios atravesando la ciudad de Madrid en ruta a otros destinos.

En el caso del municipio de Madrid una parte de los residuos asimilados a los domésticos generados por esta población se reconducirán al sistema previsto en la capital para la tasa de residuos de actividades (como en el caso de los turistas en las actividades hoteleras) pero apuntan a un notable volumen de residuos “asimilados” cuya gestión habrá de ser financiada por la población residente.    

Un tercer aspecto viene dado por las inexactitudes que puede tener el padrón de habitantes al no contemplar a los residentes no empadronados. Estas inexactitudes se encuentran directamente relacionadas con el propio elemento población y condicionan la posible utilización del padrón como elemento de cuantificación de la tasa/prestación a abonar por cada sujeto pasivo.

En el informe del Padrón Municipal de Habitantes de la Ciudad de Madrid, explotación estadística de 2021 [3] (página 31), elaborado por el Ayuntamiento de la capital, se indica que “el PMH no es otra cosa que un registro administrativo cuya finalidad es recoger la población residente en el municipio. Como no siempre le son comunicados a la Administración Municipal todos los movimientos de población en tiempo y forma, es necesario poner en marcha mecanismos que permitan realizar los ajustes administrativos necesarios”.

Así, durante 2020, según el citado informe, la administración municipal efectuó 20.748 altas de empadronados por omisión. Hubo “bajas por inscripción indebida’ que sumaron 35.701, entre las que se cuentan las bajas por ‘no confirmación de la inscripción de extranjeros comunitarios’ y las “bajas dadas de oficio referidas a ciudadanos españoles y no españoles”. Las ‘bajas por caducidad de la inscripción de extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente’ alcanzaron los 4.444, y “si agregamos todas las bajas de ciudadanos extranjeros, ya sean estas por inscripción indebida o por caducidad o no confirmación de la inscripción, la cifra total alcanza 40.145, un 68,6% de las bajas no comunicadas por los ciudadanos. Esto es consecuencia de que los ciudadanos extranjeros raras veces avisan a su Ayuntamiento cuando abandonan el país”.

Si la revisión del Padrón Municipal de Habitantes de la Ciudad de Madrid, referida al 1 de enero de 2021, mostraba una cifra de 3.312.310 habitantes, con 60.893 personas afectadas por altas o bajas no registradas, detectadas por la actividad administrativa de control, podemos aventurar que, aunque la cifra solo equivalga al 1.84% de la población su utilización como elemento modulador de la tasa de residuos domésticos podría llegar a afectar erróneamente a varios miles de liquidaciones tributarias, ya que en Madrid “en 2021 el número de hogares se ha incrementado hasta 1.306.612” y su “tamaño medio continúa en la línea mantenida desde 2015, situándose en 2,5 (personas)” [4]. De hecho “a nivel municipal se aprecia una reducción paulatina del tamaño medio que contrasta con el incremento en números absolutos del número de hogares”.

Estas cifras solo reflejan además las irregularidades detectadas por la Administración, fruto de su actividad de control, al margen de las cuales es muy probable la existencia de inexactitudes no declaradas que se pondrían de manifiesto por los contribuyentes a la vista de los datos reflejados en sus liquidaciones tributarias, inexactitudes que de demostrarse deberían ser corregidas, y podrían implicar una incorrecta aplicación del pago por generación en aquellos casos en que se hubiera considerado que en los hogares o inmuebles habitan personas generadoras de residuos que en realidad no residen allí.

[1] En Madrid existe una Tasa de Residuos Urbanos de Actividades (TRUA) cuyo hecho imponible es la prestación del servicio de gestión de residuos urbanos que se generen o que puedan generarse en alojamientos, edificios, locales e instalaciones de todo tipo, en los que se ejerzan actividades comerciales, industriales, profesionales, artísticas, administrativas, de servicios y sanitarias o cualesquiera otras, públicas o privadas, siempre que dichos inmuebles tengan un uso catastral distinto al residencial o al de almacén-estacionamiento: madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/Medio-ambiente/Tasa-de-Residuos-Urbanos-de-Actividades-TRUA-Informacion-general/?vgnextoid=f43401cdad0c2510VgnVCM2000000c205a0aRCRD&vgnextchannel=3edd31d3b28fe410VgnVCM1000000b205a0aRCRD.

[2] El polo de atracción poblacional que constituye la ciudad de Madrid se explica fácilmente por ser el principal centro económico y laboral del país, capital administrativa y centro de servicios avanzados, gran centro comercial, cultural y de ocio, sede de grandes universidades y prestigiosos centros de estudios e investigación, centro de congresos y eventos deportivos, ciudad patrimonial y museística, principal centro de servicios sanitarios (Barómetro 2015, página 86).

[3] madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/El-Ayuntamiento/Estadistica/Areas-de-informacion-estadistica/Demografia-y-poblacion/Cifras-de-poblacion/Padron-Municipal-de-Habitantes-explotacion-estadistica-/?vgnextfmt=default&vgnextoid=e5613f8b73639210VgnVCM1000000b205a0aRCRD&vgnextchannel=a4eba53620e1a210VgnVCM1000000b205a0aRCRD.

[4] Informe del Padrón Municipal de Habitantes de la Ciudad de Madrid, explotación estadística de 2021, página 33.

Debe destacarse como factor de especial trascendencia jurídica las dificultades que una densa geografía urbana plantea para la aplicación del principio del pago por generación interpretado en su acepción más estricta.

En este sentido, el Observatorio para la fiscalidad de los residuos clasifica [1] los posibles instrumentos a través de los cuales apreciar el PxG según se proceda, inicialmente, a su identificación por recipiente o a la identificación directa del usuario, aunque lo cierto es que unos y otros métodos tienen por objetivo identificar al productor de los residuos, ya sea de forma mediata o inmediata, entendiendo que este, en definición de la Directiva 2008/98, artículo 3, punto 5 y del artículo 2 de la Ley 7/2022, es “cualquier persona física o jurídica cuya actividad produzca residuos (productor inicial de residuos)”.

El citado Observatorio observa cuatro modelos de identificación por recipiente: pago por cubo con conteo individual, pago por cubo con frecuencia predeterminada, pago con identificación y pesaje individual del cubo, y pago por bolsa.

En el pago por cubo con conteo individual cada usuario o comunidad de usuarios dispone de un receptáculo de volumen conocido identificable a través de un chip o etiqueta que es leído por el servicio de recogida al vaciarlo. En el pago por cubo con frecuencia predeterminada los usuarios deben elegir de antemano el volumen del contenedor y/o la periodicidad de recogida que prefieren entre las diferentes opciones que ofrece el Ayuntamiento, hecho que determina el importe a pagar. El cubo asignado en este caso se recoge siguiendo un calendario prefijado. En el pago por identificación y pesaje del cubo la tasa se calcula sobre el peso de los residuos en el receptáculo entregado, que dispone de algún tipo de dispositivo electrónico detectado por el camión.

Todos estos sistemas son de difícil aplicación en las grandes ciudades incluso si pretendemos aplicarlos de modo individualizado a todos y cada uno de los inmuebles de uso residencial, partiendo de la consideración de que aquellos son el lugar de generación de los residuos domésticos (mucho más aún lo sería si pretendiéramos aplicarlo individualizadamente a cada productor de residuos).

En una gran ciudad como Madrid el Censo de Viviendas de 2021 [2] indicaba la existencia de 1.533.221 viviendas familiares convencionales, de las que 1.322.855 tenían la consideración de viviendas principales y 210.366 no principales. En este mismo documento consta, bajo el epígrafe “Viviendas familiares convencionales según Número de plantas sobre rasante por Distrito”, que de esas 1.533.221 viviendas apenas el 10% (153.918) corresponden a edificaciones de una a tres plantas. Con tales datos, incluso considerando que esos edificios de menor altura pudieran responder en gran medida a viviendas unifamiliares, pretender recoger cada 24/72 horas un cubo de residuos domésticos por vivienda se antoja cuanto menos fantasioso.

Recapacitando, en los supuestos en los que el residuo se mide por el cubo, si cada cubo es de un solo usuario y se considera que el usuario es el productor de los residuos, en una gran ciudad este sistema solo podrá utilizarse en la práctica en entornos de alta densidad de población y numerosas unidades residenciales a un nivel no inferior a las comunidades de vecinos. Otro nivel mínimo no es factible. Por otra parte es posible imaginar la implantación de sistemas informáticos con chips o claves cada vez que un usuario de la comunidad deje sus residuos en un cubo común. Sin embargo este sistema no nos diría los residuos que deja cada vecino, cada vez, ni su peso, aspecto muy relevante como más adelante se expone.

El pago por cubo con frecuencia determinada o el pago por identificación y pesaje sería posible también a nivel de comunidad de vecinos pero igualmente impracticable a nivel de cada hogar. Exigiría en todo caso una continuada recogida de datos debidamente sistematizados e informatizados y precisaría de mecanismos que impidiesen a los sujetos ajenos a las comunidades de vecinos a las que correspondieran los cubos que pudieran abrirlos para depositar sus propios residuos, al objeto de evitar polémicas y conflictos. A nivel de gran ciudad la complejidad de esta mecánica, aun no siendo imposible, es relevante, y el gasto de su implementación sin duda elevado.

En cuanto al denominado “pago por bolsa” el usuario paga la tasa por adelantado mediante la compra de bolsas estandarizadas para la entrega de los residuos, que son las únicas aceptadas por el servicio de recogida. Las bolsas son distribuidas por el propio Ayuntamiento o por comercios colaboradores y suelen ser diferentes según la fracción a recoger. En este sistema si las bolsas no están vinculadas a cada usuario nada nos dicen sobre este. Por otra parte un sistema de bolsa que identifique al usuario que la ha pagado no nos da información sobre el peso de los residuos.

La reiterada mención al peso no es baladí. La Directiva 2018/851, de 30 de mayo, a la que venimos haciendo referencia indica en su considerando 46 que “el cálculo de los objetivos de reciclado debe basarse en el peso de los residuos municipales que entran en el proceso de reciclado” y “la medición efectiva del peso de residuos municipales que se contabilice como reciclado debe realizarse en el punto en el que los residuos municipales entran en la operación de reciclado”, aunque pueda/deba “permitirse a los Estados miembros, en condiciones estrictas y como excepción a lo dispuesto en la norma general, fijar el peso de los residuos municipales reciclados sobre la base de la medición del material que resulta de cualquier operación de clasificación”.

Consiguientemente, aquel método que no atienda al peso es dudoso que cumpla el estándar pretendido para la aplicación del pago por generación según la normativa UE.

En cuanto a la categoría de la identificación del usuario los contenedores cuentan con un sistema de detección individualizada que permite la apertura de la tapa mediante una tarjeta, un móvil o una llave. Encontramos dos modelos diferenciados: el “chamber system” y el de registro de entregas.

En el “chamber system” el contenedor dispone de una cámara en la que se depositan los residuos, que pueden ser medidos por volumen o por peso, con sistema de pesaje incorporado en el contenedor. En el de registro de entregas (opción más económica, aunque menos precisa) se cuenta el número de entregas que realizan los usuarios al contenedor directamente, perdiéndose el registro concreto de que cantidad de residuos se depositan, y también de su peso.

Asociada a este último modelo hay una variante que se conoce como pago por participación, que consiste en establecer una tasa elevada, sobre la que se van haciendo descuentos en función de la cantidad de veces que se participa en la recogida selectiva de las fracciones reciclables.

Así pues, si es imprescindible atender al peso de los residuos generados, no todos los instrumentos que se han señalado serían aptos para la medición en los términos de las Directivas comunitarias.

Curiosamente, los vehículos modernos de recogida de residuos pueden dotarse de instrumentos para calibrar el peso de lo que en él se va depositando aunque, de nuevo, el problema es singularizar de quien proceden esos residuos. Una vez más el proceso es relativamente posible en entornos de alta densidad de población a nivel de contenedores colectivos (de por ejemplo, de comunidades de vecinos), pero sumamente complejo a niveles inferiores.

Y volviendo de nuevo sobre la población flotante, los generadores de residuos que encajen en este concepto y cuya producción de basura no pueda ser reconducida a un inmueble concreto que considerar como punto de producción ¿quedan al margen del pago por generación? ¿O bien podemos considerar que siempre habrá un punto de conexión en el que entender producido el residuo (si es que optamos por utilizar este)?

[1] fiscalidadresiduos.org/pxg/.

[2] madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/El-Ayuntamiento/Estadistica/Areas-de-informacion-estadistica/Edificacion-y-vivienda/Censo-de-edificios-y-viviendas/Censo-de-Viviendas-2021/?vgnextfmt=default&vgnextoid=93e40bbcb0b5e810VgnVCM1000001d4a900aRCRD&vgnextchannel=f93124e8951ef310VgnVCM1000000b205a0aRCRD.

La Ley 7/2022 indica en su reiterado artículo 11.3 que las entidades locales, para financiar los costes de gestión de los residuos domésticos, establecerán en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de la ley una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria.

El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, diferencia la tasa de la prestación en su artículo 20.6 al afirmar que “las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente” que se perciban por “la prestación de los servicios públicos realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución”.

En concreto tendrán tal consideración las exigidas por “la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado”, estas contraprestaciones se regularán mediante ordenanza.

La identificación de cuando procede la aprobación de una tasa o una prestación no es  una cuestión que la ley de Haciendas Locales aclare correctamente porque al margen de los supuestos puros, como la prestación de un servicio por funcionarios municipales a través de una estructura no diferenciada (tasa) o la prestación por una empresa privada que cobre directamente a los usuarios (prestación) hay en la realidad práctica una gran pluralidad de regímenes de prestación mixtos o entremezclados que pueden plantear problemas, siendo claro que puede ser un grave dilema que un ayuntamiento apruebe como prestación lo que debió aprobar como tasa, pero también que apruebe como tasa lo que debió aprobar como prestación, aunque en este último supuesto pueda alegarse que ha habido un plus de garantías procedimentales.

Si este problema existe en cualquier municipio, de nuevo en las grandes ciudades el inconveniente se agudiza por varias razones, que básicamente consisten en la posibilidad de que, dado su tamaño y complejidad, coexistan distintas modalidades de gestión, o diferentes sujetos gestores, en una o varias de las subtareas en que se desglosa el concepto de la “gestión de residuos”, que según el artículo 2.n) de la Ley 7/2022 comprende como ya sabemos la recogida, el transporte, la valorización y eliminación de los residuos, la clasificación y otras operaciones previas, la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento posterior al cierre de los vertederos.

Si analizamos la casuística, podríamos encontrar ayuntamientos en los que varios sujetos, normalmente privados, presten en modalidades de gestión indirecta una misma tarea (por ejemplo la recogida y transporte), o tal vez varias, si bien cada sujeto en una parte de la ciudad que le ha sido previamente asignada (mera división geográfica de las tareas).

También podría ocurrir que en el ciclo completo de la gestión de los residuos algunas actividades están asignadas a sujetos normalmente privados en gestión indirecta y otras a distintos sujetos, en una división especializada del ciclo de gestión (por ejemplo si  unos recogen y trasladan, otros clasifican, otros reciclan y los últimos eliminan). En estos distintos ciclos de la gestión podrían incluso concurrir modalidades de gestión indirecta en algunas fases y de gestión directa mediante personificación privada en otras. Es la lógica consecuencia de que la ley 7/2022 abarque en un concepto global una pluralidad de actividades distintas aunque relacionadas, algunas complejas y peculiares, en las que es normal la concurrencia de diferentes empresas especializadas. Incluso podría ocurrir que para la actividad del ciclo a la que más sensible es la ciudadanía, la eliminación de los residuos domésticos en vertederos o su incineración, concurran formas directas o indirectas de gestión fruto de la colaboración entre distintas administraciones públicas, normalmente locales. En este sentido es posible y común compartir la gestión de residuos en sus distintas fases, incluidos vertederos o utilizar conjuntamente incineradoras entre varios ayuntamientos.

Un claro ejemplo es la Mancomunidad del Sur, que agrupa a 71 ayuntamientos de la Comunidad de Madrid. De esta entidad depende además el vertedero más grande de España, el de Pinto [1]. Este vertedero funciona desde 1987 y acumula vertidos de municipios equivalentes a 1.965.312 ciudadanos, un 30% de la población de toda la región. Llega a los 659 metros en su punto más alto y recibe 800.000 toneladas de residuos al año [2].

En estos casos cada ayuntamiento deberá consignar el desglose de ingresos/gastos que para él representa la participación en una mancomunidad de este tipo al efecto de trasladar esos datos a su propio estudio económico financiero.

Como se ha expuesto, cuanto más grande sea una ciudad más probable es la utilización de algún modo de gestión indirecta, y por la complejidad y división de funciones, tareas y/o territorios que implica la gestión de residuos, es también más improbable que los generadores de residuos se relacionen directamente con las entidades privadas o públicas (en régimen de derecho privado) que les presten directamente el servicio.

Esta evidencia empírica ha llevado a interpretar que el tenor literal de la Ley de Haciendas Locales debe modularse en función de con quien establezca la relación el generador de los residuos domésticos.

Así, la Consulta Vinculante V2401-19, de 12 de septiembre de 2019, de la Subdirección General de Impuestos sobre el Consumo, con relación a un servicio público municipal de agua potable y otro de recogida de residuos sólidos urbanos que se prestan por sociedades mercantiles afirma que las contraprestaciones económicas que abonan los usuarios no pueden ser calificadas como tributarias, por cuanto se satisfacen a las sociedades que gestionan los respectivos servicios. Por tanto tendrán la consideración de prestación patrimonial de carácter público no tributario [3].

Y más recientemente la Consulta Vinculante V1577-22, de 30 de junio de 2022, también de la Subdirección General de Impuestos sobre el Consumo, indica que pueden presentarse dos situaciones diferentes, dependiendo de si la intervención de la sociedad mercantil es meramente instrumental o no, de modo que si la prestación del servicio a los usuarios se realiza efectivamente por la sociedad mercantil, de modo que sea dicha entidad quien asume el riesgo de la actividad y quien se relaciona con los usuarios, tanto para la gestión, liquidación, recaudación e inspección de la contraprestación que estos satisfacen, como para cualquier asunto relativo al propio servicio (altas, bajas, variaciones, resolución de incidencias, etc.), la contraprestación que abonan los usuarios del servicio tendrá la naturaleza jurídica de prestación patrimonial de carácter público no tributario.

Por el contrario, si la prestación del servicio a través de la sociedad mercantil es meramente instrumental, es decir, quien realmente presta el servicio es el Ayuntamiento, que es quien se relaciona con los usuarios de tal servicio, tanto para la gestión, liquidación, recaudación e inspección de la contraprestación satisfecha por los usuarios, que es ingresada en el Presupuesto municipal; como en la propia prestación del servicio (es el Ayuntamiento quien responde ante los usuarios, tramita las altas y bajas, resuelve quejas, incidencias, etcétera), debe considerarse que la sociedad mercantil es un mero instrumento del Ayuntamiento y solo se relaciona con este último, a quien factura el coste del servicio, no percibiendo cantidad alguna de los usuarios por la prestación del servicio. En tal caso la contraprestación que abonan los usuarios del servicio tendrá la naturaleza jurídica de tasa, ya que el servicio público se presta y se cobra por el Ayuntamiento [4].

Considera por su parte Carlos Gómez Jiménez, Subdirector General de Tributos, que “para el TC el carácter tributario o no depende del objetivo principal de la PPP. Así, si el interés público principal es el de allegar recursos al presupuesto público con que financiar el gasto, con independencia de otros efectos económicos o jurídicos que se puedan derivar, estaremos ante prestaciones tributarias. Si, por el contrario, la obtención de recursos públicos per se fuera un simple objetivo secundario, si se quiere reflejo, pero, en todo caso, situado en un segundo plano respecto de otro fin no tributario de mayor importancia estaríamos hablando de una PPPNT. Así, parece extraerse de diversas sentencias del TC como las STC 62/2015, FJ 3.e) o STC 167/2016, FJ.4” [5].

De este modo en materia de gestión de residuos domésticos se ponen a prueba las costuras del diseño legislativo que intentó poner fin a la eterna polémica de la naturaleza de las cantidades percibidas por la gestión de servicios públicos de naturaleza coactiva o necesaria cuando intervienen sujetos en régimen de derecho privado para terminar interpretando que lo relevante no es el modo de prestación sino con quien establece relación directa el usuario del servicio. Otro punto más de inseguridad que ofrece el instrumento escogido por la ley 7/2022 para la financiación de estas actividades.

[1] mancomunidaddelsur.org/tratamientos/instalaciones/deposito-controlado-de-pinto.

[2] 20minutos.es/noticia/4919992/0/asi-es-el-vertedero-mas-grande-de-espana-irregularidades-gases-toxicos-y-el-mayor-emisor-de-metano-de-europa/.

[3] gtt.es/boletinjuridico/prestaciones-patrimoniales-de-caracter-publico-no-tributarias-consulta-vinculante-v2401-19-de-12-de-septiembre-de-2019-sg-de-impuestos-sobre-el-consumo/.

[4] gtt.es/boletinjuridico/ppcpnt-servicio-publico-de-transporte-tratamiento-y-depuracion-de-aguas-residuales-tasas-o-prestaciones-patrimoniales-de-caracter-publico-no-tributarias/.

[5] blogfiscal.cronicatributaria.ief.es/las-prestaciones-patrimoniales-de-caracter-publico-naturaleza-y-relevancia/.

Los riesgos jurídicos de la Tasa/Prestación y sus efectos y trascendencia presupuestaria

Como ya se ha indicado la ley 7/2022 de residuos y suelos contaminados opta por la figura de la tasa o la prestación patrimonial de carácter público no tributario para la financiación de los costes de gestión de los residuos de competencia local. Esta figura, que teóricamente parece la más adecuada, no lo es en la práctica por varias razones.

Básicamente estas son la elevada litigiosidad e inseguridad jurídica que rodea la elaboración de los estudios económico financieros sobre los que se sustentan las ordenanzas de aprobación de las tasas locales, la propia complejidad de elaboración de esos estudios, la necesidad de incorporar en esos estudios conceptos como la responsabilidad ampliada del productor o los ingresos derivados del reciclado de los residuos o la cogeneración energética, la previsión especifica de la Ley de Residuos acerca del carácter no deficitario de las tasas, que debe conjugarse con la exigencia de la Ley de Haciendas Locales de que las tasas no superen el coste del servicio, o la problemática de la naturaleza jurídica (tasa o prestación) y su implicación procedimental correspondiente [1]. Estos problemas tienen igualmente su reverso si de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario se trata.

En todo caso, en la medida en que el legislador no contempla otra figura para la financiación de la gestión de residuos domésticos y además establece su carácter obligatorio, sin por otra parte darle a la tasa o prestación una regulación adecuada, embarca a los municipios de modo imperativo en una aventura jurídica incierta y peligrosa.

En este sentido, el Estado y las Comunidades Autónomas cuando regulan sus figuras tributarias pueden también equivocarse, y los límites constitucionales al igual que los marcados por la LOFCA en el caso de las autonomías pueden ocasionar su anulación, sin embargo tanto aquel como estas establecen sus impuestos y tasas a través de leyes y no de reglamentos, y disponen de una capacidad legislativa de subsanación de errores muy diferente, incluida la que habilita en caso de extraordinaria y urgente necesidad un Decreto-ley.

De la misma manera una legislación estatal o autonómica solo podrá ser anulada por el Tribunal Constitucional, y aunque pueda plantearse una cuestión de constitucionalidad por un órgano judicial, se asegura la unidad de criterio que impone la intervención de ese único alto Tribunal, que bien puede cambiar su criterio en la normal evolución de la jurisprudencia, pero no dispersará su doctrina como ocurre con una multiplicidad de tribunales autonómicos ante los cuales solo cabe acudir al Supremo para que años después de que el litigio se suscite unifique criterios, como le ocurre a los ayuntamientos. Y es que las ordenanzas fiscales, en el caso de las tasas, o las ordinarias de establecimiento de prestaciones patrimoniales, son simples reglamentos que cualquier Tribunal Superior de Justicia puede anular, siendo de público conocimiento que no todos los TSJ tienen los mismos criterios y exigencias, algo lógico por otra parte en muchos sentidos dada la independencia de los jueces y magistrados, piedra angular del sistema aunque pese a algunos.

De análoga forma, la capacidad Legislativa del Estado y las Autonomías les otorga una capacidad de reacción muy rápida (cuando quieren) que permite, en general y en la mayoría de las ocasiones, una pronta subsanación de normas declaradas inconstitucionales.

Esta capacidad es mucho más limitada en el caso de las ordenanzas reguladoras de las tasas y prestaciones, sobre todo si se ven anuladas por causas vinculadas a su estudio económico financiero o por la invalidez de la fórmula polinómica que traduce la ordenanza en liquidaciones concretas para cada sujeto pasivo. En estos casos es preciso elaborar un nuevo informe en toda su complejidad, como ya se ha apuntado, con plazos largos y tramitación prolija. Y desde luego, no existe en el ámbito local nada parecido al Real decreto-ley en materia reglamentaria, y menos en asuntos tributarios.

El daño económico de la anulación de una de estas ordenanzas es por tanto irreversible, la capacidad de reacción local en tal situación mínima y la trascendencia que por importe representará para muchos municipios la anulación de una tasa o prestación de residuos domésticos sumamente severa. Lógicamente, cuanto más grande sea la ciudad, y mayor gasto implique la gestión de sus residuos, mayor será el impacto.

Los ayuntamientos españoles son plenamente conscientes del elevado riesgo presupuestario que implica los riesgos jurídicos asumidos por el legislador al establecer este modo de financiación. Este riesgo es además profundamente disuasorio para la puesta en marcha de proyectos de gestión de residuos que sean verdaderamente ambiciosos.

La Directiva 2018/851, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la 2008/98/CE sobre los residuos, afirma desde un principio (punto dos de su exposición inicial) que “mejorar la eficiencia del uso de los recursos y asegurarse de que los residuos se valoren como recursos puede contribuir a reducir la dependencia de la Unión de las importaciones de materias primas y facilitar la transición a una gestión más sostenible de las materias y a un modelo de economía circular. Esa transición debe contribuir a los objetivos de crecimiento inteligente, sostenible e integrador establecidos en la Estrategia Europa 2020 y crear oportunidades de importancia para las economías locales y los interesados, a la vez que se potencian las sinergias entre la economía circular y las políticas en materia de energía, clima, agricultura, industria e investigación, y se aportan beneficios al medio ambiente en términos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y a la economía”.

Si en materia de residuos domésticos el cumplimiento de estos objetivos se encomienda a las entidades locales y en las grandes ciudades su consecución se cifra en un gasto público de cientos de millones de euros es desde luego muy poco inteligente que el legislador no haya establecido un sistema tributario de financiación dotado de la mayor certeza jurídica posible, que bien hubiera podido ser un impuesto, pero que de configurarse como tasa o prestación debiera al menos haber sido establecido con una regulación legal completa de los elementos y criterios a tener en cuenta por los ayuntamientos. Esta regulación debería ser lo suficientemente extensa como para reducir los ámbitos conflictivos al mínimo posible, lo que obviamente no se ha hecho en modo alguno.

La citada Directiva 2018/851 lo expone en el punto sexto de su exposición inicial: “los residuos municipales constituyen aproximadamente entre el 7% y el 10% de los residuos totales generados en la Unión. Ese flujo de residuos se encuentra, no obstante, entre los de gestión más compleja, y la forma de gestionarlos ofrece por lo general una buena indicación de la calidad del sistema general de gestión de residuos de un país. Los retos que plantea la gestión de los residuos municipales radican en la gran diversidad y complejidad de su composición, en su proximidad directa a los ciudadanos, en su muy marcada visibilidad pública y en su repercusión en el medio ambiente y la salud humana. En consecuencia, la gestión de los residuos municipales requiere un sistema de gestión de residuos muy complejo que comprenda un régimen eficiente de recogida, un sistema eficaz de clasificación de residuos y una trazabilidad adecuada de los flujos de residuos, el compromiso activo de los ciudadanos y las empresas, unas infraestructuras adaptadas a la composición específica de los residuos y un sistema de financiación elaborado”.

Los riesgos del sistema de financiación escogido por nuestro legislador, o al menos el modo en que lo ha desarrollado, es cualquier cosa menos un “sistema de financiación elaborado” y entraña graves riesgos para la suficiencia financiera de los municipios, con mayor relevancia en las grandes ciudades dado el importe de gasto público implicado.

Difícilmente los ambiciosos objetivos UE se conseguirán por los ayuntamientos con la financiación proporcionada de este modo. O no serán los que hubieran podido obtenerse con una financiación estable y sólida, en un marco de adecuada seguridad jurídica.

[1] Cuestiones examinadas en “La Tasa de Residuos Locales: observaciones y problemática”, revista Tributos Locales, número 159, 2022, páginas 91 y siguientes.

El régimen contemplado por la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para financiar las competencias locales en materia de recogida, tratamiento, reciclaje y eliminación de residuos domésticos confía la obtención de los recursos económicos necesarios para los ayuntamientos al establecimiento por estos de tasas cuyos parámetros son complejos, como el carácter no deficitario o el pago por generación.

Además han de considerar facetas que van más allá de la prestación de los servicios directamente relacionados con la gestión municipal de los residuos como la responsabilidad ampliada del productor, las actividades de concienciación ciudadana o  el mantenimiento de los vertederos.

Estos parámetros deben ser tenidos en cuenta en los informes económicos que son necesarios para el establecimiento de las tasas, estudios que son preceptivos por mandato de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y parece lógico suponer, aunque la ley nada dice, que también deberían existir si lo que el municipio aprueba es una ordenanza reguladora de una prestación patrimonial pública no tributaria.

Si esos parámetros son complejos de por sí, la dificultad de su aplicación se multiplica en el caso de una gran ciudad por elementos obvios como su extensión geográfica, su elevada población y la densidad de la misma, la población flotante o la construcción en altura.

Estos factores hacen especialmente compleja la aplicación del pago por generación que según las Directivas de la Unión Europea deben caracterizar esas tasas con el objetivo de conseguir que se haga efectivo el principio de jerarquía de recursos que busca prevenir la producción de residuos, prepararlos para su reutilización, reciclarlos, valorizarlos y en última instancia, eliminarlos.

Las indicadas Directivas son realmente ambiciosas en sus objetivos y, como se ha expuesto, consideran una oportunidad la gestión de los residuos no solo en su faceta medio ambiental sino económica. Es además indudable que su aplicación forzará a las empresas y sectores involucrados en el ciclo completo de la gestión de residuos a investigar nuevos procedimientos, técnicas e instrumentos que hagan mejor esa gestión. Será desde luego un reto que esa actividad alcance la perfección necesaria para hacer real la oportunidad que las instituciones comunitarias ven con convicción.

Como las mismas Directivas apuntan el desarrollo del reciclaje será, de entre las actividades propias de la gestión de residuos, la que mejor dará la medida del éxito de los distintos países de la Unión en la consecución de los objetivos plasmados en nuestra nación en la ley 7/2022.

El tratamiento y gestión del enorme volumen de residuos domésticos que genera una gran ciudad es por tanto el mayor reto que puede plantearse en la materia.

La gran incertidumbre que rodea la elaboración de los estudios económico-financieros de las tasas locales y principalmente de las fórmulas polinómicas a través de las cuales el gasto de gestión se traslada en forma de cuotas tributarias a los contribuyentes que finalmente han de financiar estas competencias no solo dificulta su aprobación sino el mismo cumplimiento de estos ambiciosos objetivos.

Si el legislador hubiera sido más cauto a la par que inteligente y soñador hubiera podido establecer un impuesto o al menos una tasa adecuadamente regulada, afectada a la financiación exclusiva de las competencias en la materia, mediante la cual posibilitar que los ayuntamientos obtuvieran los generosos recursos necesarios para lanzarse de manera segura y enérgica a la consecución de los objetivos de la Unión.

Esperemos que los Tribunales de Justicia aprecien la extrema complejidad del reto planteado por el legislador de residuos en materia de financiación local e interpreten razonablemente las exigencias comunitarias, lo que no significa que las rebajen sino que las apliquen en la medida en que la realidad local lo posibilite. En este sentido el enjuiciamiento de las tasas/prestaciones de residuos que aprueben las grandes ciudades será el mayor reto.

Sin duda el legislador hubiera podido hacer mucho más. Dejemos este comentario ahí.

• Gomar Sánchez, Juan Ignacio. “La Tasa de Residuos Locales: Observaciones y Problemática”, Revista Tributos Locales, número 159, 2022.
• Elices Pérez, Ángel Luis. “Coste de la recogida de residuos sólidos urbanos domésticos. Relación entre la tasa de basuras y la dispersión urbana”, Página 120, Universidad Politécnica de Valencia.
• Legislación de la Unión Europea sobre gestión de residuos: eur-lex.europa.eu/ES/legal-content/summary/eu-waste-management-law.html.
• Barómetro de economía de la ciudad de Madrid, Julio 2015: madrid.es/UnidadesDescentralizadas/UDCObservEconomico/BarometroEconomia/2015/Tercer%20trimestre/Ficheros/BAROMETRO%2045%20final.pdf.
• Memoria anual de generación y gestión de residuos. Residuos de competencia municipal. 2021 Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico: miteco.gob.es/content/dam/miteco/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/sgecocir/residuos-municipales/Memoria%20anual%20de%20generaci%C3%B3n%20y%20gesti%C3%B3n%20de%20residuos.%20Residuos%20de%20Competencia%20Municipal%202021.pdf.
• Padrón municipal de habitantes (Explotación Estadística). Ayuntamiento de Madrid: madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/El-Ayuntamiento/Estadistica/Areas-de-informacion-estadistica/Demografia-y-poblacion/Cifras-de-poblacion/Padron-Municipal-de-Habitantes-explotacion-estadistica-/?vgnextfmt=default&vgnextoid=e5613f8b73639210VgnVCM1000000b205a0aRCRD&vgnextchannel=a4eba53620e1a210VgnVCM1000000b205a0aRCRD.
• Censo de viviendas 2021. Ayuntamiento de Madrid: madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/El-Ayuntamiento/Estadistica/Areas-de-informacion-estadistica/Edificacion-y-vivienda/Censo-de-edificios-y-viviendas/Censo-de-Viviendas-2021/?vgnextfmt=default&vgnextoid=93e40bbcb0b5e810VgnVCM1000001d4a900aRCRD&vgnextchannel=f93124e8951ef310VgnVCM1000000b205a0aRCRD.