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1. La obligación que tiene la administración local de recaudar las cuotas de urbanización impagadas por los propietarios de un ámbito de transformación urbanística

El presente trabajo se realiza para una revista especializada en Derecho tributario en el ámbito local, repasando las peculiaridades que presenta la recaudación ejecutiva de las cuotas de urbanización. Pero dada la naturaleza del recurso y su origen en un proceso de transformación del suelo, se hace inexorable el examen de la normativa urbanística y registral. Esto es una lógica consecuencia del ordenamiento jurídico-administrativo: en efecto, el ordenamiento jurídico no es sólo puro y simple agregado de las normas que lo componen, ni éstas operan aisladas y separadamente las unas respecto de las otras, sino de manera agrupada; formando conjuntos y subconjuntos en torno a un punto específico de afinidad.

Es por ello que la tramitación de los procedimientos de apremio por deudas de cuotas de urbanización obliga a los funcionarios integrantes del órgano de recaudación a tener un profundo conocimiento de la disciplina del Derecho urbanístico. Es el propio Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante RGU) el que impone que la Administración municipal despliegue el ejercicio de las funciones administrativas conducentes al cobro de las cuotas de urbanización, ya que el artículo 181 de esta norma preconstitucional determina que:

Artículo 181.

1. El incumplimiento por los miembros de la Junta de Compensación de las obligaciones y cargas impuestas por la Ley y desarrolladas en este Reglamento, incluso cuando el incumplimiento se refiera a los plazos para cumplir dichos deberes y cargas, habilitará a la Administración actuante para expropiar sus respectivos derechos en favor de la Junta de Compensación, que tendrá la condición jurídica de beneficiaria.
2. Cuando el incumplimiento consista en la negativa o retraso en el pago de las cantidades adeudadas a la Junta, ésta podrá optar entre solicitar de la Administración actuante la aplicación de la expropiación al miembro moroso o interesar de la misma el cobro de la deuda por la vía de apremio. Las cantidades percibidas aplicando este procedimiento se entregarán por la Administración actuante a la Junta de Compensación.
3. No podrá instarse ninguno de los procedimientos señalados en el número anterior hasta transcurrido un mes desde el requerimiento de pago efectuado por la Junta de Compensación.
4. El pago de las cantidades adeudadas a la Junta, con los intereses y recargos que procedan, realizado en cualquier momento anterior al levantamiento del acta de ocupación, dará lugar a la cancelación del expediente expropiatorio.
5. El procedimiento de expropiación será el establecido en este Reglamento para actuaciones aisladas.”

En el municipio de Madrid, por mor de lo establecido en la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, le corresponde la recaudación de cualquier derecho al ente autónomo de gestión tributaria, ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 26.3 la función de recaudación se ejercerá por el titular del ente de gestión tributaria, así como por los funcionarios adscritos al mismo de acuerdo con las disposiciones que, en su caso, se adopten.

Asimismo, los Estatutos del Organismo Autónomo Agencia Tributaria Madrid, de 22 de diciembre de 2008, establecen dentro de sus competencias propias, la de la recaudación en período ejecutivo de los demás ingresos de derecho público del Ayuntamiento y de aquellos otros cuya gestión se le encomiende. Esta encomienda se produce cada vez que se da en el seno de una Junta de compensación el presupuesto previsto en el artículo 181 del RGU, y su Asamblea General acuerda dirigirse a la Administración municipal para el cobro en vía de apremio por el impago de alguno de sus miembros adheridos.

Los recursos obtenidos en la vía ejecutiva procedentes de créditos pertenecientes a la Junta de compensación, serán propiedad de ésta y no figurarán en el presupuesto de la Entidad Local. Con fiel respeto a lo anterior, en la práctica, y por aplicación de lo establecido en el artículo 3.4 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación (en adelante RGR), las cantidades recaudadas por parte de la Agencia Tributaria Madrid, serán transferidas a las cuentas oficiales de dichas entidades, a excepción de los recargos del periodo ejecutivo y de las costas.

2. Naturaleza jurídica de las cuotas de urbanización

Un antiguo principio de Derecho Romano señalaba que Omnis definitio in iure periculosa est (cualquier definición es peligrosa en Derecho). Es por ello que, definir cualquier concepto jurídico entraña riesgos, ya que nunca nos encontramos ante una materia exacta, blanca o negra, sino que siempre predomina el gris. Por ello el jurista debe saber que cualquier definición solo aspira a aproximarse al concepto, y es lo que vamos a intentar a continuación: acercarnos a una figura compleja, llena de aristas, la cuota de urbanización.

Conocer el contexto y evolución histórica ofrece una perspectiva de indudable valor. Prescindiendo de otros antecedentes más remotos, el modelo español de desarrollo de la ciudad, desde la aprobación de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 pivota sobre la pieza angular del principio de justa distribución de beneficios y cargas. El artículo tercero de este revolucionario texto legal, reconocía entre las competencias urbanísticas, la función de impedir la desigual distribución de los beneficios y las cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e imponer la justa distribución de los mismos. Este régimen se ha mantenido hasta la actualidad, ya que tanto las distintas leyes estatales de suelo hasta llegar al Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU), como las legislaciones urbanísticas autonómicas han mantenido la institución de la equidistribución.

La equidistribución es aquella parte de la actividad de ejecución mediante la cual se produce el reparto de los aprovechamientos asignados por el planeamiento y la distribución equitativa de las cargas y beneficios derivados del mismo, entre los propietarios de suelo comprendidos en determinados ámbitos territoriales delimitados previamente. Dentro de este amplio concepto, se incardinan las cargas de urbanización, que impone legalmente a la propiedad del suelo, con carácter real, el deber de sufragar a su cargo los costes de las obras de urbanización.

La primera cuestión que debe ser abordada, con carácter previo a cualquier análisis ulterior, es el de la naturaleza jurídica de estos costes de urbanización denominados cuotas de urbanización. La respuesta no ha sido sencilla, puesto que concurren dentro del concepto distintos elementos, por lo que nos hallamos ante un tertium genus a caballo entre el tributo y la prestación de derecho público no tributaria.

Como señala Francisco Antonio Cholbi Cachá, existe un consenso en entender que las cuotas urbanísticas no tienen naturaleza tributaria sino que ostentan una innegable naturaleza urbanística obedeciendo al cumplimiento de obligaciones urbanísticas, más concretamente, no dejan de ser un sistema de atender al justo reparto de beneficios y cargas entre los propietarios afectados por la actuación urbanística correspondiente. Las cuotas de urbanización se definen como un ingreso público, derivado de la concepción del urbanismo como servicio público. Su razón de ser se encuentra en la obligación legal que tienen los propietarios afectados, de costear la urbanización del sector o ámbito en el que se encuentran sus fincas y que forma parte del Estatuto urbanístico de la propiedad del suelo.

En ausencia de una definición legal, ha sido la jurisprudencia del Tribunal Supremo la que ha delimitado la figura de las cuotas de urbanización, calificándola como un ingreso de derecho público no tributario.  En cuanto a las cuotas de urbanización, la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha reiterado hasta la saciedad (SSTS 25.5.2020,15.6.2020, 11.11.2020, 23.6.2021) que “son un ingreso público -pues el urbanismo es un servicio público- ya sea gestionado por la Administración, o por la Junta de Compensación o Agente Urbanizador. Su fundamento es una obligación ex lege que tienen los propietarios del suelo -que forma parte del estatuto urbanístico de la propiedad del suelo- pero no tiene naturaleza tributaria, se trata de una carga finalista en cuanto que su importe está afectado a un fin y destino concreto, tienen carácter obligatorio y no pueden ser objeto de exenciones, bonificaciones ni límites cuantitativos.”

Pero no solo la Sala de lo Contencioso- Administrativo ha tenido la ocasión de configurar los contornos de las cuotas de urbanización, sino que su heterogénea composición ha propiciado la intervención de su compañera de Sala, la Primera del Tribunal Supremo. Resulta de singular interés la STS 3724/2015, que impone clasificar como créditos con privilegio especial, las derramas por cuotas de urbanización:

“las obligaciones derivadas de los planes de ordenación urbanística, concretamente las derivadas de la urbanización de la unidad de actuación, son obligaciones de carácter real, que dan una preferencia de cobro sobre el bien afectado, por encima de cualquier otro derecho inscrito con anterioridad, por lo que cabe hablar, de conformidad con el artículo 90.1.1º LC , de una hipoteca legal tácita, cuya constancia en el Registro de la Propiedad, sea mediante una inscripción de los planes de equidistribución, sea mediante anotaciones marginales (actos a los que nos hemos referido), aunque no haya sido inscrita como tal hipoteca, da derecho a exigir a que se convierta de forma expresa con tal carácter (artículo 158.2 LH). Sin embargo, ello no impide que ostente la condición de hipoteca legal tácita a efectos del reconocimiento del privilegio especial, pues en el apartado 2 del artículo 90 LC , se establece que, para que puedan ser clasificada con tal carácter, "la respectiva garantía deberá estar constituida con los requisitos y formalidades previstos en su legislación específica para su oponibilidad a terceros, salvo que se trate de hipoteca legal tácita o de los refaccionarios de los trabajadores".

Para terminar de definir la naturaleza de las cuotas de urbanización puede resultar interesante diferenciarla de una figura tributaria con la que guarda cierta similitud: las contribuciones especiales. La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria define las contribuciones especiales en su artículo 2 como los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos. En la misma línea, el TRLHL regula este tributo en los artículos 28 y siguientes, limitando el hecho imponible, como es lógico, a obras públicas locales o al establecimiento o ampliación de servicios públicos locales.

A pesar de que los orígenes fueron comunes, el Tribunal Supremo ha distinguido las cuotas de urbanización de las contribuciones especiales, señalando en su Sentencia de 31 de diciembre de 2002 que “no es posible confundir las cuotas de urbanización, que son ingresos urbanísticos sujetos al módulo de reparto y obedientes al fundamental principio de distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del Planeamiento, con las procedentes por razón del beneficio especial combinado con el general que constituyen la razón de ser de cualquier exacción por el concepto de contribuciones especiales.”

Algunos autores, como el profesor Diego Marín-Barnuevo y César Martínez concluyen que la diferencia fundamental entre ambas figuras reside en el presupuesto de hecho que da lugar a su origen: las obras de nueva urbanización deben costearse “con cuotas de urbanización y las demás, en la medida en que concurren los elementos del hecho imponible, pueden ser financiadas mediante contribuciones especiales”.

Como no podía ser de otra manera, dada la discreción de la normativa urbanística a la hora de regular las cuotas de urbanización, hasta que el Tribunal Supremo no se pronunció sobre su plazo de prescripción, existían fundadas dudas sobre cuando operaba ésta. No es un extremo baladí, ya que la extinción de las acciones, ya sean civiles o administrativas comparten como una de sus causas, la prescripción.

El Tribunal Supremo apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre cuál es el plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización, si el previsto en la Ley 47/03, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o el previsto para las acciones personales en el art. 1964 del Código Civil. El Alto Tribunal, Sala de lo Contencioso, despejó la duda al señalar que el plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización es el de quince/cinco años previsto para las acciones personales en el art. 1964 del Código Civil.

Sentado lo anterior, en su Fundamento Jurídico Quinto, se determina cual es el día inicial del cómputo del plazo de la prescripción de las cuotas urbanísticas, al amparo de lo establecido en el artículo 128.1 del RGU, que establece que “La liquidación definitiva de la reparcelación tendrá lugar cuando se concluya la urbanización de la unidad reparcelable y, en todo caso, antes de que transcurran cinco años desde el acuerdo aprobatorio de la reparcelación.”

Recuerda la Sentencia en este punto para mayor claridad en la argumentación, cuanto se razona en la sentencia de 15 de junio de 2020, rec. 1418/2019,FJ 2, in fine: "... reiterar y confirmar el criterio jurisprudencial sobre la naturaleza no tributaria de las obligaciones urbanísticas, al que se alude en la sentencia de 31 de octubre de 2017 cuando reproduce la sentencia de19 de enero de 2017 (rec. 1726/2015) según la cual: "de acuerdo con una constante jurisprudencia, la carga impuesta a los propietarios de los terrenos afectados por una actuación urbanística de sufragar los costes de urbanización es la contrapartida, junto con la de efectuar las cesiones de los terrenos que establece la Ley, para que aquellos puedan obtener los aprovechamientos inherentes a la condición de urbanas de las parcelas resultantes. Consecuentemente tales cargas deben considerase como compensación frente al beneficio obtenido".

Por lo que respecta al plazo de prescripción de la deuda una vez iniciada la vía de apremio, la propia sentencia remarca que “Distinta es la regulación de la exigencia de las cuotas de urbanización cuando son apremiadas y se inicia la recaudación en vía ejecutiva.”. A partir de este momento dicha recaudación se rige por la normativa tributaria, artículos 163 y siguientes Ley 57/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante LGT). Como sucede, por ejemplo, con las multas de tráfico.

De todo lo anterior, se colige que la Junta de Compensación tendrá cinco años, los impuestos por el artículo 1964.2 del Código Civil para ejercitar la reclamación de las cuotas a los propietarios. Una vez iniciada la vía de apremio, el plazo para su exigencia prescribirá a los cuatro años, interrumpiéndose la prescripción cuando concurran los supuestos establecidos en el artículo 68.2 de la LGT, los cuales son los siguientes:

El plazo de prescripción del derecho a que se refiere el párrafo b) del artículo 66 de esta ley (el derecho de la Administración para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas y autoliquidadas) se interrumpe:

a) Por cualquier acción de la Administración tributaria, realizada con conocimiento formal del obligado tributario, dirigida de forma efectiva a la recaudación de la deuda tributaria.

b) Por la interposición de reclamaciones o recursos de cualquier clase, por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del obligado en el curso de dichas reclamaciones o recursos, por la declaración del concurso del deudor o por el ejercicio de acciones civiles o penales dirigidas al cobro de la deuda tributaria, así como por la recepción de la comunicación de un órgano jurisdiccional en la que se ordene la paralización del procedimiento administrativo en curso.

c) Por cualquier actuación fehaciente del obligado tributario conducente al pago o extinción de la deuda tributaria.

4. Competencia para la reclamación de una cuota de urbanización: vía civil versus vía de apremio

De conformidad con lo establecido en el artículo 181.2 del RGU, “cuando el incumplimiento consista en la negativa o retraso en el pago de las cantidades adeudadas a la Junta, ésta podrá optar entre solicitar de la Administración actuante la aplicación de la expropiación al miembro moroso o interesar de la misma el cobro de la deuda por la vía de apremio. Las cantidades percibidas aplicando este procedimiento se entregarán por la Administración actuante a la Junta de Compensación”.

Parece claro que existen dos posibilidades para la Junta: solicitar de la Administración la expropiación o el inicio de la vía de apremio. Sin embargo, era habitual que las Juntas de Compensación reclamasen a sus propietarios las deudas pendientes de pago por gastos de urbanización bien mediante la vía de apremio, bien mediante la interposición de una demanda civil, al considerarse que la relación, en este caso, entre Entidad Urbanística y Junta resultaba ser meramente privada.

Dado el carácter bifronte de las Juntas de Compensación, con una naturaleza híbrida entre lo público y lo privado, en muchas ocasiones estas entidades reclamaban por la vía civil los pagos adeudados por los juntacompensantes morosos. En el año 2015, el Tribunal Supremo mediante STS 558/2015 cercenó la posibilidad de explorar la vía civil, al señalar que: “La competencia para el conocimiento del proceso corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, pues el núcleo del proceso está en la actuación de una entidad urbanística colaboradora, de condición pública, sometida a normas de carácter administrativo, en las que tiene su fundamento la pretensión de la demanda.

Como declaró esta Sala en la STS de 31 de enero de 2011, reiterando la doctrina contenida en la STS de 13 de diciembre de 2000, cuando lo que constituye verdaderamente la controversia del proceso es una cuestión que, al margen del planteamiento jurídico-privado efectuado por las partes, está sometida al Derecho administrativo y no al Derecho civil o mercantil, la competencia corresponde a los órganos judiciales del orden contencioso- administrativo. Criterio coincidente con el aplicado en la STS de 28 de febrero de 2007, en el que ha encontrado apoyo expreso la sentencia recurrida.”

5. Afección de bienes y cuotas urbanísticas. Sobre la vigencia de la inscripción

Una de las peculiaridades del cobro de las cuotas urbanísticas es que están garantizadas por la propia finca de resultado en el proceso reparcelatorio. Tiene su respaldo legal en diversos preceptos del TRLSRU:

Artículo 16. Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural o vacante de edificación: deberes y cargas.

3. Cuando el suelo en situación rural esté sometido al régimen de una actuación de transformación urbanística, el propietario deberá asumir, como carga real, la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas, así como permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras, en su caso, al responsable de ejecutar la actuación, en los términos de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.”

Resulta meridiano el sujeto objeto del deber legal de urbanizar, esto es el propietario, así como el carácter de carga real que la actuación de transformación urbanística supone. Este principio obedece a la necesidad de corregir la propia desigualdad que el planeamiento genera entre los propietarios de suelo, difíciles de evitar en su totalidad pero que, al menos, pretenden limitarse mediante una serie de técnicas como los proyectos de compensación, las transferencias de aprovechamiento urbanístico, la reparcelación, etcétera. En definitiva, como señala el profesor Sánchez Goyanes, se garantiza con esto que ninguno de los propietarios sufre un trato discriminatorio al final del proceso, esto es, que cada uno recibe lo equivalente a lo que aportó, en proporción a la superficie de su titularidad incorporada al proceso de transformación del suelo.

La afección urbanística es reforzada por lo dispuesto en el artículo 18.6 de la misma norma, a cuyo tenor: “6. Los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y los adscritos a ellas están afectados, con carácter de garantía real, al cumplimiento de los deberes de los apartados anteriores. Estos deberes se presumen cumplidos con la recepción por la Administración competente de las obras de urbanización o de rehabilitación y regeneración o renovación urbanas correspondientes, o en su defecto, al término del plazo en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada de certificación expedida por la dirección técnica de las obras, sin perjuicio de las obligaciones que puedan derivarse de la liquidación de las cuentas definitivas de la actuación.”

Y el artículo 27 señala asimismo que:

Artículo 27. Transmisión de fincas y deberes urbanísticos.

1. La transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario conforme a esta ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma. El nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real.

Estas previsiones son desarrolladas a nivel reglamentario por el RGU. Su artículo 126 determina que:

Artículo 126.

1. Las fincas resultantes quedarán afectadas, con carácter real, al pago del saldo de la cuenta de liquidación del proyecto de reparcelación aprobado que a cada una se le asigne.

2. Esta afección será preferente a cualquier otra y a todas las hipotecas y cargas anteriores, excepto a los créditos en favor del Estado a que se refiere el número 1 del artículo 1.923 del Código Civil y a los demás créditos tributarios en favor del Estado, que estén vencidos y no satisfechos y se hayan hecho constar en el Registro antes de practicarse la afección a que el presente artículo se refiere.

3. La afección será cancelada a instancia de parte interesada, a la que se acompañe certificación del Órgano actuante expresiva de estar pagada la cuenta de liquidación definitiva referente a la finca de que se trate.

En todo caso la afección caducará y deberá ser cancelada a los dos años de haberse hecho constar el saldo de la liquidación definitiva, y si no constare, a los siete años de haberse extendido la nota de afección. La cancelación se practicará a instancia de parte interesada o de oficio al practicarse algún otro asiento o expedirse certificación relativa a la finca afectada.”

La referencia que realiza el artículo 126.2 del RGU a la preferencia de esta afección, a cualquier otra carga, aunque sea anterior, sitúa el derecho garantizado en la órbita de la hipoteca legal tácita. Y ello, a pesar de lo dispuesto en el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística (en adelante RD 1093/97), que parece que impone el deber de inscripción en el Registro de la Propiedad en sus artículos 19 y 20:

Artículo 19. De la afección de las fincas de resultado al cumplimiento de la obligación de urbanizar.

Quedarán afectos al cumplimiento de la obligación de urbanizar, y de los demás deberes dimanantes del proyecto y de la legislación urbanística, todos los titulares del dominio u otros derechos reales sobre las fincas de resultado del expediente de equidistribución, incluso aquellos cuyos derechos constasen inscritos en el Registro con anterioridad a la aprobación del Proyecto, con excepción del Estado en cuanto a los créditos a que se refiere el artículo 73 de la Ley General Tributaria y a los demás de este carácter, vencidos y no satisfechos, que constasen anotados en el Registro de la Propiedad con anterioridad a la práctica de la afección. Dicha afección se inscribirá en el Registro de acuerdo con las siguientes reglas:

1. En la inscripción de cada finca de resultado sujeta a la afección se hará constar lo siguiente:

a) Que la finca queda afecta al pago del saldo de la liquidación definitiva de la cuenta del proyecto.

b) El importe que le corresponda en el saldo de la cuenta provisional de la reparcelación y la cuota que se le atribuya en el pago de la liquidación definitiva por los gastos de urbanización y los demás del proyecto, sin perjuicio de las compensaciones procedentes, por razón de las indemnizaciones que pudieren tener lugar.

2. En caso de incumplimiento de la obligación de pago resultante de la liquidación de la cuenta, si la Administración optase por su cobro por vía de apremio, el procedimiento correspondiente se dirigirá contra el titular o titulares del dominio y se notificará a los demás que lo sean de otros derechos inscritos o anotados sujetos a la afección. Todo ello sin perjuicio de que en caso de pago por cualesquiera de estos últimos de la obligación urbanística, el que la satisfaga se subrogue en el crédito con facultades para repetir contra el propietario que incumpla, como resulta de la legislación civil, lo cual se hará constar por nota marginal.

3. No será necesaria la constancia registral de la afección cuando del proyecto de equidistribución resulte que la obra de urbanización ha sido realizada y pagada o que la obligación de urbanizar se ha asegurado mediante otro tipo de garantías admitidas por la legislación urbanística aplicable.

4. En el proyecto podrá establecerse, con los requisitos que, en cada caso, exija el órgano actuante, que la afección no surta efectos respecto de acreedores hipotecarios posteriores cuando la hipoteca tuviera por finalidad asegurar créditos concedidos para financiar la realización de obras de urbanización o de edificación, siempre que, en este último caso, la obra de urbanización esté garantizada en su totalidad.

Artículo 20. Caducidad y cancelación de la afección.

La caducidad y cancelación de la afección a que se refiere el artículo anterior se sujetará a las siguientes reglas:

1. La afección caducará a los siete años de su fecha. No obstante, si durante su vigencia se hubiera elevado a definitiva la cuenta provisional de liquidación del proyecto de reparcelación o compensación, dicha caducidad tendrá lugar por el transcurso de dos años, a contar de la fecha de la constatación en el Registro de la Propiedad del saldo definitivo, sin que, en ningún caso, pueda el plazo exceder de siete años desde la fecha originaria de la afección.

2. La afección podrá cancelarse antes de su fecha de caducidad:

a) En caso de reparcelación, a instancia de cualesquiera de los titulares del dominio u otros derechos sujetos a la misma, acompañando a la solicitud certificación del órgano actuante expresiva de haber sido satisfecha la cuenta de la liquidación definitiva referente a la finca de que se trate.

b) En caso de compensación, cuando a la instancia del titular se acompañe certificación del órgano actuante expresiva de haber sido recibida la obra de urbanización, y, además, cuando se hubiese constituido Junta de Compensación, certificación de la misma acreditativa del pago de la obligación a favor de la entidad urbanística.

c) La regla contenida en el párrafo b) que antecede se aplicará en todos los casos en los que la legislación urbanística atribuya la obligación de realizar materialmente la urbanización a los administrados.”

De la lectura de los artículos 19 y 20 parece deducirse que, como señala Sebastián Martínez de Trinchería, nuestro Derecho ha introducido tres garantías para asegurar el cumplimiento de las obligaciones urbanísticas consistentes en el pago de las cuotas de urbanización:

• Una garantía genérica para todo tipo de obligaciones urbanísticas, como es el principio de subrogación del adquirente en las obligaciones pendientes del anterior titular.
• Posibilidad de acudir a la vía de apremio.
• Afección real de los terrenos al pago de las cuotas de urbanización.

Es importante traer a colación la Resolución de 26 de mayo de 2014, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, que se pronuncia sobre la vigencia de la inscripción y la no posibilidad de su prórroga: “Como ha señalado este Centro Directivo en Resolución de 31 de enero de 2014, la afección urbanística derivada de la ejecución de los proyectos de reparcelación produce efectos de garantía real, según resulta de los artículos 16.2 del texto refundido de la Ley de Suelo y 19 del Real Decreto 1093/1997, y esta afección se extiende no sólo a los titulares de derechos y cargas en la finca de resultado, por efecto de la subrogación legal operada, sino también sobre aquellos constituidos sobre dicha finca con posterioridad a la constancia registral de la afección, con excepción del Estado en cuanto a los créditos a que se refiere el artículo 73 de la Ley General Tributaria y a los demás de este carácter, vencidos y no satisfechos, que constasen anotados en el Registro de la Propiedad con anterioridad a la práctica de la afección.

Este mismo carácter de carga real de la afección se recoge en la legislación autonómica aplicable en el artículo 181.2 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana, disponiendo: «Una vez aprobado el proyecto de reparcelación, las parcelas sujetas al pago de cuotas de urbanización se afectarán a éste, como carga real a hacer constar en el Registro de la Propiedad, por el importe cautelar estipulado en su cuenta de liquidación provisional. El urbanizador podrá solicitar, en cualquier momento posterior, que se practique nueva afección, en la cuantía que apruebe la Administración actuante, hasta cubrir el importe total adeudado por cuenta de cada parcela…».

Por su parte, el artículo 20 del Real Decreto 1093/1997 en su apartado primero establece:

«La afección caducará a los siete años de su fecha. No obstante, si durante su vigencia se hubiera elevado a definitiva la cuenta provisional de liquidación del proyecto de reparcelación o compensación, dicha caducidad tendrá lugar por el transcurso de dos años, a contar de la fecha de la constatación en el Registro de la Propiedad del saldo definitivo, sin que, en ningún caso, pueda el plazo exceder de siete años desde la fecha originaria de la afección».

La regulación de la inscripción de los actos de naturaleza urbanística y por tanto la de los plazos de duración de los asientos registrales, así como la posibilidad o no de su prórroga, es competencia exclusiva del Estado en base al artículo 149.1.8.ª de la Constitución Española, y, por lo tanto, dichos plazos serán aplicables independientemente de que, como en este caso, la legislación autonómica, que es a su vez competente en materia de gestión urbanística, prevea la posibilidad de practicar una nueva afección.

El hecho de que las fincas no queden afectas por más de siete años previsiblemente se produce porque el legislador consideró que es un plazo suficiente para la ejecución de la urbanización y para exigir las cantidades correspondientes. Bien es cierto que puede ocurrir y más en situaciones de ralentización de la actividad inmobiliaria como la actual, que dicho plazo resulte insuficiente.

Este plazo de caducidad hay que computarlo desde la fecha de inscripción de la afección, si bien dicha cancelación no conlleva la extinción de la obligación legal del propietario de hacer frente a los gastos de urbanización puesto que en tanto que el suelo no haya sido objeto de la completa transformación urbanística está vinculado al pago de los gastos de urbanización por imperativo legal. Ahora bien, respecto a los titulares del dominio u otros derechos reales o cargas cuya inscripción o anotación se haya producido sobre las fincas de resultado, sin intervención en el expediente de equidistribución, y que no se hayan subrogado voluntariamente en las cargas pendientes de urbanización, hay que entender que la afección urbanística sólo podrá perjudicarles en la medida en que resulte inscrita y no haya caducado.

El plazo especial de caducidad de dos años sólo se aplica en el supuesto de que conste en el Registro de la Propiedad la liquidación definitiva pero sin que pueda exceder de los siete años desde la fecha originaria de la afección.

Los plazos de caducidad de la afección urbanística establecidos en el artículo 20.1 del Real Decreto 1093/1997 tienen directa relación con en el artículo 128 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978, que establece que la liquidación definitiva de la reparcelación tendrá lugar cuando concluya la urbanización de la unidad reparcelable y, en todo caso, antes de que transcurran cinco años desde el acuerdo aprobatorio de la reparcelación.”

6. La posibilidad de realizar aplazamientos y fraccionamientos de la deuda. Deuda garantizada y embargo de otros bienes

La posibilidad de solicitar un fraccionamiento o aplazamiento de las cuotas de urbanización viene permitida por el artículo 126. 5 del RGU que dispone que: “Cuando las circunstancias lo aconsejen, la Administración podrá acordar los aplazamientos o fraccionamientos de pago que estime procedentes, siempre que no lo impidan otras normas generales o imperativas.”

Este precepto debe conectarse inmediatamente con lo establecido en la LGT, artículo 65 que regula ampliamente los aplazamientos y fraccionamientos. Como la recaudación de estas cuotas se realiza en el expediente de apremio, debemos centrarnos en las solicitudes de aplazamientos y fraccionamientos presentadas en periodo ejecutivo: “Las solicitudes en período ejecutivo podrán presentarse hasta el momento en que se notifique al obligado el acuerdo de enajenación de los bienes embargados. La Administración tributaria podrá iniciar o, en su caso, continuar el procedimiento de apremio durante la tramitación del aplazamiento o fraccionamiento. No obstante, deberán suspenderse las actuaciones de enajenación de los bienes embargados hasta la notificación de la resolución denegatoria del aplazamiento o fraccionamiento.”

Este punto resulta crucial, especialmente para deudas que están garantizadas con una finca afecta al pago de la deuda y que supone un Derecho preferente, como hemos visto. Presentada una solicitud de aplazamiento o fraccionamiento, la Administración Tributaria podrá continuar el procedimiento de apremio hasta llegar al acuerdo de enajenación, momento en el que, si la solicitud no se ha resuelto, deberá suspenderse en tanto en cuanto no recae resolución denegatoria.

Señala Marta Oviedo que existen opiniones que entienden que el hecho de que las cuotas estén garantizadas con la afección registral sería una carga onerosa desproporcionada y en la práctica haría inviable un aplazamiento, cuyo fin es facilitar el pago ante la imposibilidad de su cumplimiento en el plazo de un mes, el solicitar un aval bancario o seguro de caución. Lo cierto es que existiendo una finca que responde con carácter preferente frente a otros acreedores, parece suficiente esta garantía real para responder del aplazamiento/fraccionamiento.

Por otra parte, debemos subrayar que el importe de las cuotas de urbanización adeudadas puede ascender a grandes cantidades y, en otros casos, representar cantidades más modestas. En las Juntas de compensación coexisten grandes propietarios que ostentan el 100% de la propiedad de las fincas y otros copropietarios que pueden estar integrados en un condominio. Por ello siempre, ponderando los principios de proporcionalidad y menor onerosidad para el deudor y la propia garantía, en muchas ocasiones hay que inclinarse por la aplicación de los dispuesto en el artículo 168 párrafo segundo: “No obstante, la Administración tributaria podrá optar por el embargo y enajenación de otros bienes o derechos con anterioridad a la ejecución de la garantía cuando ésta no sea proporcionada a la deuda garantizada o cuando el obligado lo solicite, señalando bienes suficientes al efecto. En estos casos, la garantía prestada quedará sin efecto en la parte asegurada por los embargos.”

7. Las cuotas de urbanización como créditos con privilegio especial en el concurso de acreedores

Una de las consecuencias de la crisis del sector inmobiliario fue la declaración de concurso de acreedores de multitud de empresas dedicadas a la promoción urbanística. Este hecho propició que las cuotas de urbanización impagadas por estas empresas tuvieran que ser reclamadas, no ya en vía de apremio, sino en el seno de un proceso universal como es el proceso concursal, vertebrado bajo el principio de la par condicio creditorum.

Declarado el concurso de acreedores, la vía de apremio no puede continuar, ya que de conformidad con lo establecido en el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (en adelante TRLC):

“Artículo 142. Prohibición de inicio de ejecuciones y apremios.

Desde la declaración de concurso, no podrán iniciarse ejecuciones singulares, judiciales o extrajudiciales, ni tampoco apremios administrativos, incluidos los tributarios, contra los bienes o derechos de la masa activa.

Artículo 143. Suspensión de las actuaciones y de los procedimientos de ejecución.

1. Las actuaciones y los procedimientos de ejecución contra los bienes o derechos de la masa activa que se hallaran en tramitación quedarán en suspenso desde la fecha de declaración de concurso, sin perjuicio del tratamiento concursal que corresponda dar a los respectivos créditos. Serán nulas cuantas actuaciones se hubieran realizado desde ese momento.

2. El juez del concurso, a solicitud de la administración concursal, previa audiencia de los acreedores afectados, podrá acordar el levantamiento y cancelación de los embargos trabados en las actuaciones y los procedimientos de ejecución cuya tramitación hubiera quedado suspendida cuando el mantenimiento de esos embargos dificultara gravemente la continuidad de la actividad profesional o empresarial del concursado. El levantamiento y cancelación no podrá acordarse respecto de los embargos administrativos.”

Este hecho propicia que sean las Juntas de compensación las que se personen en el proceso concursal y comuniquen sus créditos a la administración concursal, debiendo clasificarse los mismos adecuadamente. Actualmente, existe consenso en clasificar las cuotas de urbanización como créditos con privilegio especial. En esta línea la STS número 379/2014, de 15 de julio, consideró que las derramas o cuotas de urbanización giradas por la Junta de Compensación, devengadas con anterioridad a la declaración del concurso, cuya afectación consta en el Registro de la Propiedad aunque sea sin inscripción, son créditos concursales con privilegio especial, tienen la consideración de hipoteca legal tácita, y cumplen los requisitos establecidos en el artículo 90.2 5 LC a los efectos de reconocerles el privilegio especial del artículo 90.1.1º LC. Las cuotas giradas después de la declaración de concurso, tienen la consideración de créditos contra la masa.

Como señala Blas Alberto, González Navarro, esta concepción de las cuotas de urbanización como créditos con privilegio especial obedece a la prevalencia del interés general (entendido no sólo como interés público, sino también como el interés colectivo de todos los propietarios adheridos a la Junta que ven peligrar el proceso de urbanización por el incumplimiento de uno solo de ellos, lo que ha trascendido finalmente al ámbito concursal.

8. La cobranza de las cuotas de urbanización una vez transmitida la finca afecta a su pago

Una circunstancia bastante común en los procesos reparcelatorios es la transmisión de la finca por diversos motivos: ejecuciones hipotecarias, compraventas, subastas administrativas, etcétera.

En estos casos, el propietario original sigue adeudando a la Junta de compensación, y si ésta ha solicitado con anterioridad el inicio de la vía de apremio a la Administración municipal, surge la duda sobre a quién ha de reclamársele: si al transmitente o al adquirente.

La reciente STS 1189/2024 resuelve el debate que se suscita en estos supuestos. Esta sentencia supone una revisión de la doctrina legal anterior: en el mismo auto de admisión se hacía referencia a que esta Sala del Tribunal Supremo había examinado ya una cuestión similar en la sentencia de 25 de enero de 1996, dictada en el entonces recurso de apelación 5943/1991, estimándose que, por el tiempo transcurrido y la legislación ahora vigente, resultaba procedente que este Tribunal examinara nuevamente la cuestión. Resulta ilustrativo analizar la Sentencia de 1996 para ver su evolución con la dictada casi 30 años después. En esta el TS secuencia transmisión de finca y responsabilidad subsidiaria, por afección de la finca al pago de la deuda:

“El artículo 88 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, al establecer la subrogación del adquirente en las obligaciones del transmitente, no regula ni especifica la forma y el modo en que esta responsabilidad ha de hacerse efectiva. Tampoco el Reglamento General de Recaudación de 14 de noviembre de 1968, (aquí aplicada) se refiere a este caso concreto de subrogación en las obligaciones urbanísticas, pero da, en su artículo 12, una regla que aunque se refiera a materia tributaria, (y por lo tanto, ajena a la que nos ocupa), puede ser aquí aplicada por analogía a falta de otra más apropiada. En efecto, dicho artículo se refiere a la responsabilidad por adquisición de bienes afectos por la Ley al pago de la deuda tributaria, y dispone que, si la deuda no se pagó, los adquirentes "responderán por derivación de la deuda tributaria", especificando que "la derivación de la acción administrativa seguirá el régimen establecido en el artículo anterior" , es decir, en el artículo 11, que regula los supuesto de responsabilidad subsidiaria, cuyo apartado 3 dispone -y aquí radica el núcleo de nuestra argumentación- que, como consecuencia de la derivación, al responsable subsidiario le será notificada la liquidación "a efectos de su pago en periodo voluntario". Y esto es, justamente, lo que debió hacer y no hizo el Ayuntamiento apelante, tal como dice la sentencia de instancia, que debe por ello ser confirmada.”

Para que se produzca la declaración de responsabilidad subsidiaria al adquirente de bienes afectos al pago de la deuda, previamente hay que declarar fallido al deudor principal. Esto es una consecuencia del beneficio de excusión.

El TEAC en su Resolución 877/2016 de 30 Mayo 2018 define como fallido al obligado al pago del que se ignore la existencia de bienes o derechos embargables o realizables para el cobro de las deudas. Puede ocurrir que como resultado de las investigaciones patrimoniales que se realicen no se encuentre ningún bien o derecho, con lo cual no sería posible cobrar cantidad alguna o bien que se encuentren bienes o derechos en cantidad insuficiente para llegar al cobro total. En este segundo supuesto se produciría una declaración parcial de crédito incobrable.

La STS de marzo de 2024, sin separarse drásticamente del criterio de 1996, redefine los efectos de la subrogación en los supuestos de transmisión de fincas afectas al pago de cuotas de urbanización. El TS no cuestiona siquiera que el adquirente esté obligado al pago de las cuotas de urbanización, pero centra la causa de esa obligación en la subrogación del anterior propietario, como expresamente se indica en el artículo 19 del RD 1093/1997. Sin embargo, aclara que, por no tratarse de una obligación subsidiaria, la Administración no está obligada a acreditar la insolvencia del anterior propietario para iniciar la ejecución forzosa contra el titular actual de los terrenos, puesto que el subrogado en dicha obligación le sitúa en las mismas condiciones que el deudor originario (artículo 1212 del Código Civil, mutatis mutandis).

Vistas en paralelo ambas sentencias, el cambio parece claro. Mientras que en el año 1996, para ir contra el adquirente era necesario declarar fallido por insolvencia al transmitente, en la actualidad, no es preceptiva esta declaración de insolvencia

• Cholbi Cachá, Francisco Antonio. Aspectos relacionados con la recaudación de las cuotas de urbanización: la caducidad de la afección legal versus prescripción, Práctica Urbanística, Número 164, Sección Estudios, Mayo-Junio 2020, Wolters Kluwer.
• Diego Marín-Barnuevo. Las contribuciones especiales.
• Sánchez Goyanes, Enrique. El estatuto jurídico de la propiedad urbanística: articulación legal, Derecho urbanístico de la Comunidad Valenciana.
• Martínez de Trinchería, Sebastián. La afección de bienes en las Haciendas Locales. Bosch Editor.
• Oviedo Creo, Marta. La recaudación de las cuotas de urbanización. Práctica Urbanística, Número 124, Sección Estudios, Septiembre-Octubre 2013, Editorial Wolters Kluwer.
• Blas Alberto, González Navarro. Las cuotas de urbanización de las juntas de compensación como crédito.