Jurisprudencia sobre tributos devengados en Madrid
Junio 2023
La Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, sección 2ª, del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 2022 (Recurso número 8026/2019) viene a reconocer la compatibilidad entre las tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local reguladas en los artículos 24.1 a) y 24.1 c) del Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLRHL). No obstante, dicha compatibilidad tiene los límites que el propio Alto Tribunal se encarga de concretar.
Afirma el Tribunal Supremo que debe partirse de la premisa de que lo que regulan ambos preceptos no son dos tasas distintas, sino que se trata de dos cuotas de una misma tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, una cuota general, la regulada en la letra a) del artículo 24.1, y otra cuota especial, regulada en la letra c) de ese mismo artículo. El tenor literal de ambos preceptos es el siguiente:
“1. El importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local se fijará de acuerdo con las siguientes reglas:
a) Con carácter general, tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público. A tal fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada.
…
c) Cuando se trate de tasas por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, el importe de aquéllas consistirá, en todo caso y sin excepción alguna, en el 1,5 por ciento de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas”
Dice la sentencia que nada impide que a las empresas explotadoras de servicios de suministros a las que se les grava con la cuota especial de la letra c), se les grave igualmente con la cuota general de la letra a), si bien, y es aquí donde radica el importante matiz que introduce el Tribunal Supremo en su sentencia, la exigencia a tales mercantiles de la cuota tributaria por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local en su modalidad general (24.1 a) solo será posible cuando la ocupación de ese espacio demanial no recaiga en las vías públicas. Concretamente, señala el Alto Tribunal lo siguiente:
“La cuantificación de la tasa escapa a la discrecionalidad administrativa, sin embargo, lo que este precepto trasluce no es sino distintos mecanismos de cuantificación por cuanto, desde la perspectiva de la letra a), se trataría de alcanzar el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización o el aprovechamiento de los bienes afectados, como si no fueren de dominio público, mientras que la letra c) exhibe una óptica diferente, por cuanto no se refiere a la utilización privativa o aprovechamiento especial de cualquier bien de dominio público local sino que dicha modalidad se proyecta, exclusivamente, sobre utilizaciones o aprovechamientos de la vía pública, configurando un régimen de cuantificación especial, objetivo e ineludible-"sin excepción alguna"- de tales usos del dominio público, realizado por las empresas explotadoras del servicio basado en la aplicación de un 1,5% sobre sus ingresos brutos.
En el supuesto que el Ayuntamiento decida gravar la utilización privativa o el aprovechamiento especial de todos los bienes integrantes de su dominio público local, los particulares y empresas no explotadoras de servicios de suministros deberían satisfacer siempre la cuota general prevista en el artículo 24.1.a) TRLHL tanto por la utilización privativa como por el aprovechamiento especial de cualquier bien integrante del dominio público local, sean o no vías públicas municipales.
Ahora bien, en esta hipótesis (gravar el uso sobre todos los bienes integrantes del dominio público local), las empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, verán cuantificada la tasa, por un lado, sobre la base de la cuota especial, prevista en el artículo 24.1.c) TRLHL, por la utilización privativa o por el aprovechamiento especial constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales y, por otro lado, a tenor de la cuota general prevista en el artículo 24.1.a) TRLHL, por la utilización privativa o por el aprovechamiento especial de cualquier bien de dominio público local, distinto a las vías públicas municipales.
La posición de la recurrente llevaría a la conclusión de que la utilización privativa o el aprovechamiento especial de ese dominio público local, distinto a las vías públicas municipales, por las empresas explotadoras deservicios de suministros no sería objeto de imposición en ningún caso lo que, conforme a lo expuesto, debemos rechazar.
En efecto, lo que resultaría incompatible es que por el uso de la vía pública local se exigiera, conjuntamente, una tributación cuantificada por la modalidad general y por la modalidad del 1,5%, pues, en estos casos existiría una vedada superposición espacial y tributaria”
Cabe concluir por tanto que en aquellos supuestos en los que se produce el abono de la Tasa por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de la vía pública a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros por parte de empresas de esta naturaleza, no es posible gravar a las mismas por cualquier otro aprovechamiento del dominio público local que lleve a cabo en la vía pública municipal (suelo, vuelo o subsuelo).
El artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC) introdujo con carácter novedoso el trámite de la consulta pública previa en el procedimiento de elaboración de leyes y reglamentos. Concretamente, el mencionado precepto, dentro del Título VI de la LPAC (“De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones”) señalaba lo siguiente:
«1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.»
Por su parte, el apartado cuarto del artículo en cuestión establece diversas causas que permiten prescindir de este trámite:
«4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.»
Finalmente, en lo relativo a la aplicación del trámite de la consulta pública previa, la Disposición Adicional 1ª de la LPAC, que lleva por título “especialidades por razón de la materia”, parece excluir el indicado trámite de los procedimientos tanto de aprobación de nuevas ordenanzas fiscales como de modificación de las mismas. Dice esta Disposición Adicional lo siguiente:
«Disposición adicional primera. Especialidades por razón de materia.
- Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.
- Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:
a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.
…»
Pues bien, la Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, en su Sentencia nº 108/2023, de 31 enero de 2023 (Rec. 4791/2021) ha venido a confirmar la especialidad por razón de materia que constituye el procedimiento de elaboración y aprobación de ordenanzas fiscales regulado en el artículo 17 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y, consecuentemente, la no exigibilidad al mismo del trámite de consulta pública previa que regula el artículo 133 de la LPAC. En esta sentencia, en la que se estima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Barcelona contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sentencia esta que estimó, por omisión del trámite de consulta pública previa, el recurso interpuesto contra la Ordenanza fiscal núm. 3.16 del Ayuntamiento de Barcelona relativa a la Tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público municipal a favor de empresas explotadoras de los servicios de telefonía móvil, el Alto Tribunal deja claro que ese procedimiento de elaboración y aprobación de ordenanzas fiscales constituye legislación especial por razón de materia, siendo aplicable en consecuencia la exclusión que del trámite de consulta pública previa admite la referida Disposición Adicional 1ª de la LPAC.
Dice el Tribunal Supremo en su fundamento de derecho tercero que:
«…no ofrece duda la relación de ley especial por razón de la materia, frente a la regulación general de la potestad reglamentaria local, contenida en la legislación de régimen local. Esta condición de procedimiento establecido por una ley especial por razón de la materia, al amparo de la Disposición Adicional Primera, 1ª LPAC, determina que sean de aplicación las normas específicas del procedimiento de elaboración de ordenanzas fiscales, contenidas actualmente en el art. 17 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), tanto respecto a la no exigencia de trámites previstos en la LPAC, como es la consulta pública previa del art. 133.1 LPAC, como respecto a los tramites adicionales o distintos que se prevén en el TRLHL...»
En conclusión, el Tribunal Supremo fija como criterio interpretativo ante la cuestión planteada en el recurso de casación por el Ayuntamiento de Barcelona que “el art. 17 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que regula el procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales locales, constituye legislación especial por razón de la materia, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional 1ª, apartado 1, de la Ley de la Ley 39/2015, no resulta exigible seguir el trámite de consulta pública previsto en el art. 133.1 LPAC, como trámite previo al procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales establecido en el art. 17 TRLHL.”
El Tribunal Supremo, en su Sentencia número 1570/2022, de 25 de noviembre, ha fijado como doctrina que la garantía prestada por el deudor principal es trasladable a los responsables solidarios, de forma que estos puedan obtener la suspensión del acuerdo de derivación de responsabilidad solidaria sin necesidad de prestar garantía en vía administrativa, con la sola invocación de que el deudor principal prestó la correspondiente garantía para responder del pago de la deuda tributaria.
Señala el Alto Tribunal que el alcance normativo de la responsabilidad queda claramente determinado en el artículo 124 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación (RGR), precepto en cuyo apartado segundo se señala que:
“las solicitudes de aplazamiento o fraccionamiento de deudas o las solicitudes de suspensión del procedimiento de recaudación efectuadas por un responsable no afectarán al procedimiento de recaudación iniciado frente a los demás responsables de las deudas a las que se refieran dichas solicitudes”
No obstante, esa autonomía de los procedimientos a la que se hace referencia en este artículo 124.2 del RGR es predicable únicamente entre los deudores solidarios, sin que pueda extenderse a la relación entre el deudor principal y los solidarios. Dice el Tribunal Supremo al respecto lo siguiente:
“El art. 124 del RGR tiene sentido entre responsables, pues es evidente que es posible que uno de los responsables pague, fraccione o aplace la deuda o incluso presente garantía suficiente para lograr la suspensión, pero al estar ante procedimientos autónomos, puede que de recurrir dicho responsable y obtenerla razón se perjudique fatalmente la recaudación de no seguirse el procedimiento recaudatorio contra los demás responsables, por lo que cobra sentido el que lo realizado por cualquiera de ellos no afecte al resto -en general y con excepciones, véase sentencia de 10 de diciembre de 2020, rec.cas. 2189/2018-; pero cuando se trata del deudor principal y los responsables, todo lo que afecte a la deuda trasciende a estos, de suerte que el pago, aplazamiento o fraccionamiento -no entramos en la reforma por Ley 11/2021, que en su día podrá ser objeto de atención-, o suspensión obtenida por el deudor principal resulta absolutamente relevante respecto de los responsables. La cuestión ya se abordó en la Sentencia de 24 de junio de 2015, rec. cas. 1491/2013”
Debe entenderse que la deuda, objetivamente considerada, es una, razón por la cual esta no es exigible en su integridad a cada uno de los obligados, ni tampoco, en consecuencia, su garantía. Cuestión distinta es que de esa única deuda respondan todos los obligados y, en eso, consiste precisamente la función de garantía que a efectos de la recaudación supone la figura del responsable.
De esta manera, una vez acordada la derivación de responsabilidad, sí resulta aplicable lo previsto en el artículo 124.2 del RGR, debiendo considerarse independientes los procedimientos de recaudación que se inicien frente a tales responsables y no siendo, por tanto, extrapolables las solicitudes de suspensión de unos procedimientos a otros.
Pero como se ha dicho, esta autonomía entre los procedimientos de recaudación frente a los responsables una vez acordada la derivación de responsabilidad, no existe en el ámbito de la relación deudor principal y deudores solidarios. Si la deuda ya está garantizada por el deudor principal, si ya está asegurado su cobro, pierde su fundamento y su utilidad la garantía recaudatoria que constituye el deudor solidario. Así lo recalca el Tribunal Supremo al afirmar que:
“El fundamento de la responsabilidad en el ámbito tributario se asienta sobre la recaudación de la deuda, con respaldo constitucional, art. 31 de la CE. Resultan, pues, legítimos y correctos desde el prisma constitucional y legal la autorización de mecanismos tendentes a la efectividad de la recaudación de la deuda tributaria nacida, entre estos mecanismos cabe reconocer la figura de la responsabilidad, si la seguridad del cobro de la deuda está ya garantizado, por quien es directamente obligado por la deuda, que debe responder en primer lugar de la deuda tributaria, pierde su fundamento dicha figura de la responsabilidad. En estas circunstancias pierde su utilidad y con ello su propio fundamento, pues si la deuda está garantizada, si su cobro es seguro por aquel sobre el que recae directa y principalmente el deber de contribuir, la relación de dependencia en cuanto a la garantía de la deuda desaparece”
En consecuencia, si bien una vez que el órgano competente ha determinado la oportuna derivación de responsabilidad frente a los deudores solidarios, naciendo para cada uno de ellos una deuda independiente que seguirá un iten procedimental determinado, sin que las vicisitudes de unas afecten a las restantes, sí afectará a los deudores solidarios la garantía que hubiere presentado el deudor principal, quedando en tal caso en suspenso el acuerdo de derivación de responsabilidad con la sola invocación de esa presentación de garantía por el deudor principal.
Inicialmente existió cierta controversia en relación a la aplicación a las autoliquidaciones del régimen jurídico previsto para las declaraciones en el artículo 119 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), régimen jurídico que incluye la limitación temporal para el ejercicio de la opción tributaria (y su rectificación) prevista en el apartado tercero de dicho precepto. Respecto a dicha cuestión, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 11 de diciembre de 2020 (nº 3998/2020), concluyó que a las autoliquidaciones no les resulta de aplicación el régimen jurídico previsto en el artículo 119 de la LGT, ni, por tanto, la limitación de su apartado tercero, siendo las autoliquidaciones rectificables en los términos previstos en el artículo 120 de la LGT. Señaló la Audiencia Nacional en su Sentencia relativa a la solicitud de compensación de bases imponibles negativas (BINS) del Impuesto de Sociedades que:
“4. En efecto, como hemos anunciado, la controversia radica en la aplicación o no a la solicitud de rectificación de una autoliquidación de los preceptos en cuestión, y, en su caso, la interpretación de los mismos.
Vaya por delante, que ninguno de los dos preceptos alude explícitamente a la compensación de BINS, sino a la declaración tributaria (artículo 119) y a las autoliquidaciones (artículo 120), lo que ya nos da un primer indicio de que, siendo (como es) la rectificación de una autoliquidación, lo que aquí se pretende, será aplicable el artículo 120 LGT y no el artículo 119 LGT.
En efecto, dentro del Capítulo III (actuaciones y procedimiento de gestión tributaria), del Título III LGT(aplicación de los tributos), se regula las formas de iniciación de la gestión tributaria (artículo 118), y, entre otras, (que ahora no nos interesan), alude a las siguientes formas: a) por una autoliquidación, por una comunicación de datos o por cualquier otra clase de declaración.
Los siguientes preceptos desarrollan estas formas de iniciación de la gestión tributaria, y su régimen jurídico, diferenciando el de la declaración tributaria (artículo 119), que se define diciendo que "se considerará declaración tributaria todo documento presentado ante la Administración tributaria donde se reconozca o manifieste la realización de cualquier hecho relevante para la aplicación de los tributos", del concepto de autoliquidación que, según el artículo 120.1 LGT, son "declaraciones en las que los obligados tributarios, además de comunicar a la Administración los datos necesarios para la liquidación del tributo, y otros de contenido informativo, realizan por sí mismos las operaciones de calificación y cuantificación necesarias para determinare ingresar el importe de la deuda tributaria o, en su caso, determinar la cantidad que resulte a devolver o a compensar".
A la declaración le resulta aplicable el régimen jurídico disciplinado en este artículo 119, y, por ende, la limitación prevista en el artículo 119.3 LGT; a la autoliquidación no le resulta aplicable la limitación del artículo 119.3,porque tiene otro régimen jurídico, contemplado en el artículo 120 LGT, en el que se posibilita la rectificación de una autoliquidación cuando un obligado tributario considere que una autoliquidación ha perjudicado de cualquier modo sus intereses legítimos, de acuerdo con el procedimiento que se regule reglamentariamente, en el que no se contempla la limitación temporal prevista en el artículo 119.3 (mencionada).
5.Resulta, por tanto, indiferente si la compensación de BINS es o no una opción tributaria, en los términos previstos en el artículo 119.3 LGT, por la sencilla razón de que este precepto no es aplicable en el caso de rectificación de las autoliquidaciones.”
Argumenta en definitiva la Audiencia Nacional que tratándose de autoliquidaciones, sin perjuicio de que estemos ante el eventual ejercicio de una opción tributaria, no resultará de aplicación la limitación temporal que a efectos del ejercicio de dicha opción regula el artículo 119.3 de la LGT, exclusión que trae causa, al parecer de ese tribunal, del específico régimen que el artículo 120 de la LGT anuda a las autoliquidaciones.
Pues bien, ha sido finalmente el Tribunal Supremo el que, en su Sentencia de 30 de noviembre de 2021 (número 1404/2021), ha zanjado la polémica al concluir que lo decisivo y determinante para aplicar la limitación temporal del artículo 119.3 de la LGT no es tanto el estar ante una declaración o una autoliquidación (que además son también declaraciones), sino el estar frente al ejercicio de una opción tributaria o no, independientemente de si la misma se ejerce en el ámbito de una declaración o una declaración-autoliquidación. Si bien es cierto que en la Sentencia se niega el carácter de opción tributaria a la solicitud de compensación de BINS del Impuesto de Sociedades, viene el Alto Tribunal a desdecir lo señalado por la Audiencia Nacional al argumentar que tratándose de una opción tributaria, ya se ejercite está en una declaración o en una autoliquidación, resultará de aplicación el plazo de ejercicio del artículo 119.3 de la LGT. La Sentencia define la opción tributaria en los siguientes términos:
“…El concepto de opción tributaria del artículo 119.3 de la LGT viene delimitado por estos dos elementos esenciales: (a) la existencia de una alternativa de elección entre regímenes jurídicos tributarios diferentes y excluyentes y (b) un elemento de carácter volitivo, que refleja la voluntad del contribuyente, manifestada a través de su declaración o autoliquidación de forma inequívoca...”
En consecuencia, considerando la definición que el Tribunal Supremo establece de la opción tributaria y de su sometimiento al plazo que para su ejercicio prevé el artículo 119.3 de la LGT, puede extraerse una importante conclusión en lo que al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana se refiere. Efectivamente, a la luz de la doctrina que el Tribunal Supremo ha sentado con su sentencia, bien puede afirmarse que el artículo 107.5 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLRHL), contiene, en su vigente redacción, una opción tributaria que permite al obligado tributario cuantificar la base imponible del tributo en forma distinta al sistema objetivado previsto en la propia norma legal. Tratándose de una verdadera opción tributaria, el interesado deberá, por tanto, comunicar a la Administración Tributaria su voluntad de acogerse al sistema de estimación directa regulado en el referido artículo 107.5 del TRLRHL en el plazo legal y reglamentariamente establecido para practicar la pertinente declaración-autoliquidación. Dicho de otro modo, las declaraciones-autoliquidaciones extemporáneas impedirán el ejercicio de la opción tributaria, opción que tampoco será ejercitable en vía de revisión.
La redacción del artículo 61 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, en sus apartados primero y segundo, resulta muy clara y reveladora de la intención del legislador. Parece no admitir discusión el hecho de que el legislador ha establecido, para determinar el presupuesto de hecho que determina el nacimiento de la obligación tributaria a efectos del IBI, una prelación de titularidades sobre el bien inmueble que excluyen las unas a las otras. Dicen los apartados primero y segundo del mencionado artículo lo siguiente:
«1. Constituye el hecho imponible del impuesto la titularidad de los siguientes derechos sobre los bienes inmuebles rústicos y urbanos y sobre los inmuebles de características especiales:
a) De una concesión administrativa sobre los propios inmuebles o sobre los servicios públicos a que se hallen afectos.
b) De un derecho real de superficie.
c) De un derecho real de usufructo.
d) Del derecho de propiedad.
2. La realización del hecho imponible que corresponda de entre los definidos en el apartado anterior por el orden en él establecido determinará la no sujeción del inmueble urbano o rústico a las restantes modalidades en el mismo previstas. En los inmuebles de características especiales se aplicará esta misma prelación, salvo cuando los derechos de concesión que puedan recaer sobre el inmueble no agoten su extensión superficial, supuesto en el que también se realizará el hecho imponible por el derecho de propiedad sobre la parte del inmueble no afectada por una concesión.»
Pues bien, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 12 de diciembre de 2022 (rec. 7224/2020) ha aclarado que dicha prelación por la que el usufructuario deviene sujeto pasivo por delante del derecho de propiedad (nuda propiedad) solo opera si la titularidad del usufructo se extiende al 100% del bien inmueble. En consecuencia, si la titularidad del usufructo solo alcanza a una porción del bien inmueble, será solo sobre esa porción sobre la que, en aplicación de la indicada prelación de derechos, el usufructuario resultará sujeto pasivo, compartiendo la obligación tributaria con el pleno propietario en la porción restante del bien inmueble no gravada con el derecho de usufructo.
Efectivamente, el Alto Tribunal ha dictado Sentencia en el indicado sentido dando respuesta a la cuestión que mediante recurso de casación fue planteada por una contribuyente, recurso de casación que se interpuso contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias que desestimó el recurso de apelación número 184/2019 deducido contra la sentencia pronunciada el 5 de abril de 2019, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Las Palmas de Gran Canaria. La cuestión planteada por la recurrente al Tribunal Supremo y que fue admitida a trámite consistía en “en discernir, a través del principio de capacidad económica, si a efectos del IBI, en los supuestos de un derecho real de usufructo que no se extienda sobre la totalidad de un bien inmueble sino únicamente sobre una parte del mismo, el usufructuario, en su condición de sujeto pasivo, debe hacer frente a la deuda tributaria que correspondería a la totalidad del inmueble”.
El Tribunal Supremo, como se ha dicho, no ha compartido la interpretación del Tribunal Superior de Justicia de Canarias que situaba como único sujeto pasivo en concepto del IBI, en aplicación de la prelación de derechos contenida en el mencionado artículo 61 del TRLRHL, al titular de un derecho de usufructo parcial. Consideraba por tanto el Tribunal canario que el hecho de ostentar un derecho de usufructo sobre un bien inmueble determina la condición de sujeto pasivo (en concepto del IBI) de dicho usufructuario por la totalidad del bien inmueble, siendo indiferente si el derecho de usufructo alcanza o no la totalidad del bien inmueble. La sentencia dictada en casación por el Tribunal Supremo es muy clara al señalar que “del tenor literal del artículo 61 del TRLRHL no se deduce que el usufructuario parcial tenga necesariamente que asumir la deuda tributaria en su totalidad y, por tanto, al margen de la cuota de participación que tenga en el inmueble.”, añadiendo al respecto que “…una interpretación que conduzca a considerar que el usufructuario parcial tiene que asumir una deuda que exceda de la correspondiente al porcentaje de participación de su derecho en el inmueble, podría considerase vulneradora del principio de capacidad económica reconocido en el artículo 31.1 de la Constitución…”
En definitiva, en palabras del Tribunal Supremo, “el sentido de la prelación es para los que ostenten la totalidad (100%) o la misma cuota de participación del derecho -en ese caso de usufructo- sobre el inmueble, de forma que cuando concurran con el propietario, será preferente el usufructuario, pero no para los supuestos en que no exista dicha concurrencia”. Concluye señalando la sentencia dictada en casación, dando respuesta a la cuestión planteada, “que a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y atendiendo al principio de capacidad económica, en los supuestos de un derecho real de usufructo que no se extienda sobre la totalidad de un bien inmueble sino únicamente sobre una parte del mismo, el usufructuario, en su condición de sujeto pasivo, debe hacer frente a la deuda tributaria en proporción a su cuota de participación en el derecho real de usufructo sobre el inmueble.”
Auto de la Audiencia Nacional de 27 de diciembre de 2022 sobre la validez de la valoración catastral del ámbito urbanístico de Valdebebas
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, mediante Auto de fecha 27 de diciembre de 2022, ha resuelto un incidente de ejecución planteado sobre la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 23 de julio de 2020 en la que se estimaba recurso de casación interpuesto por la mercantil CELTEO BUSINESS, S.L. y se acordaba la anulación de la Ponencia de Valores de los bienes inmuebles del término municipal de Madrid aprobada por el Director General de Catastro en fecha 20 de junio de 2011.
La controversia suscitada en torno a la ejecución de la indicada Sentencia del Alto Tribunal tiene que ver con el alcance de la declaración de nulidad de la Ponencia de Valoración de 2011 en relación con los terrenos de la actora ubicados en el ámbito urbanístico de Valdebebas, esto es, con determinar si esa declaración de nulidad afecta también a las valoraciones de dichos terrenos en las anualidades 2014 y siguientes.
Efectivamente, para la comprensión de la controversia que ha venido a resolver la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional mediante el presente Auto, debemos partir de la declaración de nulidad de pleno derecho de la revisión del PGOUM de 1997, declaración que fue inicialmente señalada por el TSJ de Madrid de 27 de febrero de 2003 y posteriormente confirmada por el Tribunal Supremo mediante Sentencia de 3 de julio de 2007. Confirmaba el Tribunal Supremo en la indicada Sentencia la nulidad de la revisión del PGOUM en relación al mencionado ámbito de Valdebebas, “…como consecuencia de la insuficiencia de lo expresado en la memoria del plan para justificar las razones por las que suelos antes clasificados como no urbanizables protegidos se incorporaban al proceso urbanizador como suelos urbanos o urbanizables”.
En definitiva, y en lo que aquí interesa, la declaración firme de nulidad de la revisión del PGOUM que clasificaba como suelo urbanizable no programado lo que era suelo no urbanizable de especial protección, supuso, tal y como indicó el Tribunal Supremo en su Sentencia de 23 de julio de 2020 objeto del incidente de ejecución que ahora se resuelve, la recuperación de la vigencia de la clasificación anterior, esto es, suelo no urbanizable de especial protección.
El matiz importante en relación al retorno a esa clasificación anterior de suelo no urbanizable previa a la revisión del PGOUM declarada nula, estriba precisamente en la inexistencia de planeamiento que sustente la reparcelación de la que traía causa la reclasificación en cuestión. Así lo refiere con claridad el Tribunal Supremo en la reiterada Sentencia de 23 de julio de 2020:
“…conforme a todo lo expresado anteriormente, el proyecto de reparcelación que motivó, precisamente, la alteración catastral, constituía ejecución y desarrollo de un planeamiento anulado sin que las construcciones existentes -en aquella época, también contrarias al planeamiento- permitiesen reconducir o intentar justificar la condición de urbano del bien inmueble al que se refiere presente recurso a través de la realidad material que representa su transformación o de los servicios urbanísticos a los que se acaba de hacer referencia. En conclusión, el inmueble en cuestión no podía tener la condición de urbano desde el punto de vista catastral".
Y dicho matiz es importante porque la inexistencia de planeamiento ya no cabe sostenerla desde la aprobación de la nueva revisión del PGOUM de 2013, revisión además avalada ya por el Tribunal Supremo. Si bien es cierto que el Alto Tribunal no avaló la aplicación retroactiva de la nueva revisión del Planeamiento, lo que mantiene necesariamente la clasificación como suelo no urbanizable con anterioridad a dicha fecha por inexistencia precisamente de planeamiento que sustente esa clasificación, sí cabe amparar la controvertida reclasificación en las fechas posteriores a la aprobación del referido nuevo Planeamiento. Señala al respecto el Auto de La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional lo siguiente:
“Esta pretensión no puede ser estimada toda vez que la causa de nulidad de las valoraciones catastrales inicialmente impugnadas se residenciaba en la nulidad del Planeamiento, circunstancia que no concurre y ni se ve afectada por la posterior revisión aprobada en 2013. A esta circunstancia se refiere la STS al final de su fundamento cuando dice que «[d)] Cabría considerar que dicha habilitación se produjo con posterioridad, por la nueva revisión aprobada en 2013 que, en efecto, resultó avalada por el Tribunal Supremo, pero no su aplicación retroactiva. Por tanto, la anulación del carácter retroactivo de esa revisión de 2013 desactiva la argumentación del Ayuntamiento de que al aprobarse retroactivamente dicha revisión los terrenos seguían manteniendo la consideración de urbanos también en los años 2010 y 2011, argumentación que omite dar cuenta de la anulación de la previsión retroactiva. […]». Lo que revela que, si no cabe la aplicación retroactiva de la nueva revisión llevada a cabo en el 2013 como pretendía la Administración, se justifique la plena cobertura legal, la calificación urbanística y la valoración catastral para el año 2014 y siguientes”.