Portal del Contribuyente del Ayuntamiento de Madrid

Desde el 11 de mayo de 2017, el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana se ha convertido en actualidad informativa y en un tema recurrente en los debates jurídicos e, incluso, en las tertulias informales entre amigos que han tenido que pagar el tributo. Y muchos han sido los ríos de tinta que se han escrito proclamando la sinrazón del impuesto, el enriquecimiento injusto que, a juicio de muchos, han experimentado los Municipios que exigen este tributo y la inseguridad jurídica e indefensión que ha tenido que sufrir el ciudadano.

Y, aunque se pueda compartir el fondo jurídico de toda esta cuestión, así como las razones que amparan a los ciudadanos a reclamar aquello que les corresponde, lo que no es comprensible, y, por tanto, no debería suceder en un Estado de Derecho como el que vivimos, es la situación de caos e inseguridad jurídica que se ha generado en torno a un impuesto municipal que, durante mucho tiempo, fue generalmente admitido y que, sin perjuicio de la litigiosidad propia de todo tributo, se abonaba sin mayores conflictos. No puede olvidarse, en este sentido, que, en pleno boom inmobiliario, el sistema objetivo de determinación de la base imponible, declarado ahora inconstitucional, permitía abonar por este impuesto cantidades muy por debajo del incremento real y, por tanto, de la verdadera capacidad económica, y que la regulación del tributo eximía de gravamen los períodos de generación inferiores a un año, favoreciendo, así, las operaciones especulativas tan características de aquel período de tiempo. Superada esta etapa es cuando comenzaron a verse los problemas que afectaban a este impuesto y su deficiente regulación, a juicio de muchos, entre ellos, del propio Tribunal Constitucional.

En todo este contexto, lo que ahora se pretende analizar es la situación que asola a los Ayuntamientos y la vía que, a través de la responsabilidad patrimonial, se abre para ellos, con el objeto de exigir la correspondiente indemnización por los daños y perjuicios que les ha provocado la declaración de inconstitucionalidad llevada a cabo por el Tribunal Constitucional, primero en la Sentencia 59/2017, de 11 de mayo, y después en la Sentencia 182/2021, de 26 de octubre. En medio de estas dos, la Sentencia 126/2019, de 31 de octubre, declaró la inconstitucionalidad parcial del impuesto, pero solo para aquellos casos en los que la cuota resultara confiscatoria, lo que, a juicio del Tribunal se produce cuando el importe de la cuota excede del beneficio obtenido. Una de las cosas que más sorprende es que el Tribunal Constitucional no acabara, desde el principio, con el problema. En efecto, en un primer momento, en la Sentencia de 11 de mayo de 2017, se avala el sistema objetivo de determinación del incremento de valor que regulaba la Ley, para, cuatro años más tarde, decir que era inconstitucional.

En este caos normativo y jurisprudencial, no podemos desconocer que los Ayuntamientos han experimentado un enorme impacto, no solo económicamente hablando, sino también en términos estrictamente administrativos.

Impacto económico, por un lado, que ha supuesto, no solo, una reducción de su capacidad recaudatoria, sino, al mismo tiempo, la obligación de devolver las cantidades ingresadas por este impuesto a muchos ciudadanos, con los correspondientes intereses de demora.

E impacto, podríamos decir, administrativo, pues la vorágine administrativa, el caos y la inseguridad jurídica que ocasionó, sobre todo, la primera de las sentencias ha sido el día a día de estos últimos años.

Siendo importantes los problemas administrativos que han generado las sentencias del Tribunal Constitucional, lo cierto es que de una manera u otra se van solventando, pues la limitación de los efectos de la sentencia 182/2021, aun cuando no ha puesto fin a la presentación de recursos y solicitudes, sin embargo, sí ha logrado, por un lado, la reducción de su número, y, por otro lado, que las resoluciones sean más sencillas de tramitar pues el criterio jurídico ya parece haberse aclarado (aun cuando quedan algunos flecos que resolver, que no constituyen el objeto de este estudio, como, por ejemplo, la fecha del cómputo de la limitación de los efectos).

Algo diferente sucede, sin embargo, con el impacto económico negativo. Si la Sentencia 59/2017 supuso ya una pérdida de ingresos importante, la Sentencia 182/2021 ha puesto la guinda definitiva a los ingresos municipales, seriamente afectados por la situación generada. Y no es desdeñable, por tanto, que los Ayuntamientos puedan utilizar aquellas vías legales que les permita compensar las cantidades que se han visto obligados a devolver o a anular en concepto de derechos reconocidos, de manera que la autonomía local no pueda verse afectada por no estar garantizado el principio constitucional de suficiencia financiera.

Sin perjuicio de las fórmulas de compensación que puedan contemplarse en la Ley que, hasta ahora, a pesar de las propuestas de los Ayuntamientos, no se ha acogido ninguna, creo que resulta factible la exigencia de responsabilidad patrimonial al Estado.

Responsabilidad patrimonial frente a la Administración del Estado por el impacto económico negativo sufrido por los Ayuntamientos derivado de las Sentencias del Tribunal Constitucional

Constituye, por tanto, la responsabilidad patrimonial la vía legal que habilita a los Ayuntamientos para exigir del legislador estatal, representado, en este caso, por la Administración del Estado, el resarcimiento de los daños y perjuicios que la declaración de inconstitucionalidad ha supuesto. Legislador estatal, que, por cierto, ha tardado más de cuatro años, desde la primera de las sentencias, en modificar el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, TRLRHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Ahora bien, la acción de responsabilidad patrimonial no es fácil de articular, ni está exenta de problemas prácticos, pero no por ello deben, los Ayuntamientos, desistir en su intento de resarcirse de los perjuicios ocasionados.

2.1. Regulación legal

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se regula en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), recogiéndose, además, algunas especialidades de procedimiento en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP). Y es la LRJSP la que, por primera vez en nuestro derecho, recoge la posibilidad de exigir responsabilidad patrimonial por los daños ocasionados como consecuencia, en lo que ahora interesa, de una norma declarada contraria a la Constitución.

Concretamente, el apartado 1 del artículo 32 de la mencionada LRJSP dice que «Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización».

Y el apartado 3.a) añade que «Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4».

2.2. Legitimidad de los Ayuntamientos para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial

Una primera cuestión que surge es si es posible que una Administración Pública exija responsabilidad patrimonial a otra Administración Pública. Y la respuesta, desde mi punto de vista, debe ser afirmativa. No solo porque el Tribunal Supremo ha reconocido ya, en alguna ocasión, la legitimidad de las Administraciones Públicas para el ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial, sino porque resulta totalmente factible que una Administración, con su actuación, produzca un daño en otra Administración Pública, que debe resultar resarcible.

Así, aun cuando es cierto que la literalidad del precepto puede llevar a pensar que el legislador se está refiriendo, en exclusiva, a la responsabilidad patrimonial que un ciudadano puede exigirle a una Administración Pública, como consecuencia de un acto lesivo, sin embargo, se trata de una interpretación demasiado simplista y no acorde a la situación actual en que existen diversas Administraciones Públicas y cuyas interacciones pueden dar lugar a la producción de actos lesivos por parte de unas frente a otras. Y es por ello por lo que el término “particulares”, a que se refiere la LRJSP, quizás, sea una herencia de tiempos pasados y que lo más adecuado sea considerarlo como equivalente al concepto de “interesados” a que se refiere el artículo 4.1.a) de la LPACAP.

Ya lo entendió así el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 14 de octubre de 1994, en la que, sin perjuicio de reconocer la concepción política unitaria del Estado, desde un punto de vista jurídico, señaló que la Administración del Estado es «…una persona de Derecho público, con patrimonio propio y distinto, con derechos y deberes diferentes a los de las Comunidades Autónomas, Diputaciones y Ayuntamientos», de tal forma que, por los mismos motivos por los que se obliga a indemnizar a un particular los daños causados, se «…debe impedir que tal resultado dañoso deba ser soportado por una Administración Pública». El mismo Alto Tribunal, en Sentencia de 10 de abril de 2000, señala que «…el sujeto activo de la relación jurídica de responsabilidad extracontractual por funcionamiento de un servicio público, puede ser lo mismo un sujeto público que uno privado y de este tipo, un simple particular o un servidor público». Y, más recientemente, en Sentencia de 20 de enero de 2006, la Audiencia Nacional ha dispuesto que «…el criterio de la Sala que, en sintonía con el manifestado en numerosas ocasiones por el Tribunal Supremo (por todas, STS de 8 de junio de 2000) entiende que debe integrarse la laguna existente en el Ordenamiento Jurídico y naturalmente entender subsumidos dentro de la expresión “particulares” también a los distintos entes públicos de la Administración sin restricción de ningún tipo, por lo que ninguna dificultad existe en entender legitimado en el presente caso al Ayuntamiento recurrente».

En definitiva, no debe existir ningún obstáculo, desde el punto de vista de la legitimidad, para que cualquier Administración Pública pueda exigir de otra el resarcimiento de un daño producido como consecuencia de la actuación de aquella de la que se reclama la responsabilidad patrimonial. Si esto es así con carácter general, también debe serlo cuando el daño deriva directamente de la aplicación de una norma declarada inconstitucional. En ese ámbito de relaciones interadministrativas a que me refería anteriormente, nos encontramos con que las Administraciones Locales no tienen más potestad normativa, en materia impositiva, que la de acordar el establecimiento de aquellos impuestos que son potestativos y regular algunos aspectos concretos de los elementos de los tributos, en general, dentro, claro está, de los límites legales; correspondiendo al legislador estatal la determinación de los elementos esenciales. Si uno de dichos elementos esenciales es declarado inconstitucional, como ha sucedido en este caso, ¿no es viable que la Administración Pública encargada de aplicar la Ley, y perjudicada por la declaración de inconstitucionalidad, pueda exigir el resarcimiento del daño a aquella que lo ha ocasionado con su actuación?

Insisto, la respuesta ha de ser afirmativa, pero, en todo caso, serán los tribunales de justicia los que terminen decantando la balanza a un lado o a otro.

2.3. Plazo para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial

Pocas dudas existen, aparentemente, en relación con el plazo para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial. Pues, de acuerdo con el artículo 67 de la LPACAP, en los casos de responsabilidad patrimonial del apartado 4 del artículo 32 de la LRJSP, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el Boletín Oficial del Estado (en adelante, BOE) de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma.

En relación con esta cuestión, el Tribunal Supremo ha manifestado, efectivamente, que la acción debe ejercitarse en el plazo de un año, iniciándose el cómputo de la prescripción desde que aquella pudo ejercitarse, con la declaración de inconstitucionalidad, pues «…sólo a partir de ese momento se completan los elementos fácticos y jurídicos que permiten el ejercicio de la acción. Resulta evidente que el momento inicial del cómputo en el caso contemplado no puede ser sino el de la publicación de la Sentencia del TC que, al declarar la nulidad de la ley por estimarla contraria a la Constitución, permite por primera vez tener conocimiento pleno de los elementos que integran la pretensión indemnizatoria y, por consiguiente, hacen posible el ejercicio de la acción» (Sentencia del Tribunal Supremo, de 13 de junio de 2000).

El título de imputación será la Sentencia, por tanto, que declare la inconstitucionalidad; siendo el plazo para el ejercicio de la acción de un año desde la fecha de publicación de la Sentencia en el BOE. En este caso, tenemos hasta tres sentencias que declaran parcialmente la inconstitucionalidad del impuesto: la primera, de 11 de mayo de 2017, publicada en el BOE el 15 de junio de 2017; la segunda, de 31 de octubre de 2019, publicada en el BOE el 6 de diciembre de 2019; y la tercera, de 26 de octubre de 2021, publicada en el BOE el 25 de noviembre de 2021. En las dos primeras la inconstitucionalidad era parcial, en la medida en que solo dejaba de aplicarse la Ley y, por tanto, de exigirse el impuesto, si se daban las circunstancias que en ellas se indicaban: la inexistencia de incremento de valor, en el caso de la primera; o la existencia de confiscatoriedad, en el caso de la segunda. Sin embargo, en la tercera la inconstitucionalidad afecta a un elemento esencial del tributo, como es la base imponible, de manera que esa declaración impide, en palabras de la propia sentencia, «…la liquidación, comprobación, recaudación y revisión de este tributo local y, por tanto, su exigibilidad».

En relación con el plazo, además, tiene que tenerse en cuenta el artículo 34 de la LRJSP, que añade que «En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa». Es decir, lo dispuesto en este precepto abre la vía a la reclamación de aquellos daños anteriores ocasionados por esa declaración de inconstitucionalidad.

La aparente sencillez de los preceptos indicados se complica, sin embargo, en el caso al que nos estamos refiriendo, por dos motivos fundamentales: por un lado, porque aquí se da la peculiaridad de que hay tres sentencias que se suceden en el tiempo, siendo el motivo que causa el perjuicio económico y, por tanto, el daño resarcible, en ocasiones, difícil de deslindar; y, por otro lado, porque a la declaración de inconstitucionalidad se une la inactividad del legislador durante más de cuatro años, siendo imputable una parte importe de los daños a la deficiente normativa y a la nula regulación de los supuestos de inexistencia de incremento de valor y de confiscatoriedad.

Es decir, la maraña jurídica es innegable, como también lo es la existencia del perjuicio económico experimentado por los Ayuntamientos. Perjuicio que, sin embargo, no puede considerarse imputable, en exclusiva, a una sentencia o a la inactividad del legislador estatal, sino a la concurrencia de todas esas circunstancias. Y es por todo ello, por lo que la determinación del dies a quo del cómputo del plazo para el ejercicio de la acción de responsabilidad resulta difícil de definir.

Podría llegar a hablarse, aquí, de lo que se conoce como daño continuado y sucesivo, avalado en reiterada jurisprudencia. Así, entre otras, en Sentencias del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2007, de 11 de mayo de 2004 y de 12 de mayo de 1997. Estos daños, si bien son más característicos de las lesiones físicas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 2017, que resuelve un recurso de casación en unificación de la doctrina, así como los Dictámenes del entonces Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid 71/10, 340/10 y 156/12, ponen de manifiesto que la distinción jurisprudencial entre el daño permanente y el daño continuado no es exclusiva ni especifica del ámbito de las lesiones físicas, sino que también despliega sus efectos en otras situaciones de producción de daños.

Si consideramos la jurisprudencia que existe sobre la materia (entre otras, Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1.998), los daños permanentes, «…son aquellos en que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo»; y serían daños continuados, «…aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada y sin solución de continuidad». Esa misma jurisprudencia entiende que «…en los daños permanentes producido el acto causante el resultado lesivo queda perfectamente determinado y puede ser evaluado o cuantificado de forma definitiva, de tal manera que la agravación del daño habrá de provenir de un hecho nuevo. Por contra, en los supuestos de daño continuado, al producirse día a día generándose un agravamiento paulatino sin solución de continuidad como consecuencia de un hecho inicial, nos encontramos con que el resultado lesivo no puede ser evaluado de manera definitiva hasta que no se adoptan las medidas necesarias para poner fin al mismo…».

Teniendo en cuenta esta delimitación jurisprudencial de lo que es daño permanente y daño continuado, no está claro que nos encontremos ante este último. Y ello, porque una cosa es que el daño vaya agravándose día a día, como consecuencia de nuevos hechos, y otra cosa distinta es que la cuantía de ese daño no lleguemos a conocerla en su totalidad hasta que se resuelvan todos los procedimientos administrativos afectados por las sentencias. Es decir, es posible pensar que, desde el momento en que se dicta cada una de las sentencias el daño ya se ha producido, aunque este se conozca, en lo que a su cuantía se refiere, con posterioridad. 

En definitiva, creo que la complejidad de la situación no viene marcada tanto por la naturaleza del daño, sino por la sucesión de sentencias del Tribunal Constitucional y por la peculiaridad que las mismas encierran, en especial, las dos primeras, que declaran la inconstitucionalidad parcial del impuesto, condicionada a que se produzcan determinadas circunstancias, que, además, deben probarse: la inexistencia de incremento de valor y la existencia de confiscatoriedad.

2.4. Requisitos formales en la acción de responsabilidad patrimonial por declaración de inconstitucionalidad de una norma

La LRJSP, como ya se ha dicho, ha regulado, por primera vez, la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración en los casos de declaración de inconstitucionalidad de una norma. Pero la somete a rígidos requisitos formales. Concretamente, el apartado 4 del artículo 32 exige, para tener derecho a indemnización, que «…el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada».

Antes de entrar a analizar este requisito, debe tenerse en cuenta que la Comisión Europea emplazó al Estado español a reconsiderar la regulación legal en este punto, como paso previo al posible recurso de incumplimiento por vulneración del principio de efectividad el cual, conforme a la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (sentencia Rewe de 1976), supone que «…si bien los derechos conferidos por el ordenamiento de la Unión deben ejercerse ante los órganos jurisdiccionales nacionales según el régimen procesal y plazos establecidos por la norma nacional, en ningún caso los Estados miembros pueden regularlos de forma que hagan imposible o extremadamente difícil, en la práctica, el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión», lo cual es aplicable tanto al supuesto de responsabilidad por aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, como contraria al Derecho de la Unión Europea. Ante la respuesta formulada por el Estado español, la Comisión Europea interpuso recurso ante el Tribunal de Justicia de Unión Europea quien, finalmente, ha declarado, en Sentencia de 28 de junio de 2022, que «…el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad al adoptar y mantener en vigor los artículos 32, apartados 3 a 6, y 34, apartado 1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y el artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en la medida en que dichas disposiciones someten la indemnización de los daños ocasionados a los particulares por el legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión:

• al requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada;
• al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin establecer ninguna excepción para los supuestos en los que el daño deriva directamente de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable;
• a un plazo de prescripción de un año desde la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de la sentencia del Tribunal de Justicia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada, sin abarcar aquellos supuestos en los que no exista tal sentencia, y
• al requisito de que solo son indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a la fecha de dicha publicación, salvo que la sentencia disponga otra cosa».

Es decir, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea entiende que el Estado español se ha extralimitado en la regulación de los requisitos exigibles para tener derecho a indemnización en los casos de una declaración de una norma inconstitucional o contraria al derecho de la Unión. Destacando de la Sentencia, especialmente, la reflexión que hace el Tribunal en torno el requisito de que el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño. Considera que el perjudicado debe haber sido lo suficientemente diligente como para evitar el daño o limitar su magnitud, pero siempre dentro de los márgenes de lo razonable. Es decir, ello no implica que siempre tenga que ejercer y agotar todas las acciones legales, sino solo siempre que ello sea posible y no le ocasiones excesivas dificultades.

De todos modos, lo cierto es que este requisito carece de virtualidad para el supuesto en que sean los Ayuntamientos los que reclamen la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Fundamentalmente, porque el daño a los Ayuntamientos no se produce en virtud de ningún acto aplicativo de la norma declarada inconstitucional susceptible de impugnarse; sino que es la propia Ley inconstitucional la que directamente aplica el Ayuntamiento de Madrid para obtener un ingreso con el que hacer frente a sus gastos, aplicación de la norma que tiene que dejar de hacer o hacer de otra manera.

Dicho de otro modo, el requisito de haber obtenido previamente una sentencia firme desestimatoria de la impugnación realizada contra una actuación administrativa fundada en la alegación de inconstitucionalidad del marco legal que le da soporte, no tiene sentido cuando es precisamente la inconstitucionalidad de la legislación estatal, declarada por el Tribunal Constitucional, la circunstancia de la que se deriva el daño para los Ayuntamientos, ya que, en este contexto, la Administración municipal no es destinataria, ni por lo tanto puede resultar afectada por los concretos actos de aplicación de la regulación legal, pero sí es el sujeto perjudicado por las consecuencias que se derivan de la declaración de inconstitucionalidad de parte de una regulación legal que está obligada a aplicar y que se han concretado en las anulaciones de derechos y devoluciones de ingresos.

En este sentido, el Tribunal Supremo, en un supuesto de declaración de inconstitucionalidad de leyes autoaplicativas, esto es, aquellas que son de aplicación directa, en las que no hay actividad administrativa intermedia de aplicación entre la norma y sus efectos a los ciudadanos, ha señalado lo siguiente, respecto de esta cuestión: «No es pensable, como se suscita en el plano meramente teórico por la defensa de la Administración, que se pueda imponer a alguien la obligación de impugnar una norma de esas características, entre otras razones, porque no es obligación de los particulares cuestionar la constitucionalidad de una norma con rango de Ley, sino que, muy al contrario, tienen derecho a presumir la constitucionalidad de toda norma legal…» (Sentencia núm. 1404/2020, de 27 de octubre).

En este caso, los Ayuntamientos tampoco pueden impugnar directamente la Ley. Por un lado, porque un municipio carece de competencia para interponer ante el Tribunal Constitucional un recurso de inconstitucionalidad, de acuerdo con los artículos 162.1ª de la Constitución Española y 32 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional; y, por otro lado, porque no concurrían tampoco los requisitos para haber planteado, frente a la normativa en materia del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, un conflicto en defensa de la autonomía local.

En definitiva, los Ayuntamientos, a los efectos de una posible reclamación de responsabilidad patrimonial, actúan como particulares, que aplican directamente la norma, y a los que se les ha generado un daño como consecuencia de la misma. Los Ayuntamientos no puede impugnar la norma, al tener rango de ley, y no existe un acto concreto de aplicación que se pueda impugnar, toda vez que los eventuales actos los dictan los propios Ayuntamientos. En consecuencia, es un requisito de imposible cumplimiento.

2.5. Requisitos materiales en la acción de responsabilidad patrimonial por declaración de inconstitucionalidad de una norma

Los requisitos materiales en la acción de responsabilidad patrimonial por declaración de inconstitucionalidad de una norma no difieren respecto de los que son propios de cualquier otra acción de responsabilidad patrimonial: antijuridicidad del daño o, lo que es lo mismo, justificación de que la persona que sufre el daño no tenga el deber jurídico de soportarlo; existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; imputabilidad de la actividad dañosa a la Administración; existencia de un nexo causal, directo y exclusivo, entre la actividad administrativa y el resultado dañoso.

2.5.1. Antijuridicidad del daño

Se ha señalado anteriormente, que la acción de responsabilidad patrimonial frente al estado legislador por la declaración de inconstitucionalidad que afecta al Impuesto sobre el Incremento de Valor de Naturaleza Urbana puede presentar una doble vertiente, en cuanto a los daños producidos: por un lado, los que derivan, directamente, de la propia declaración de inconstitucionalidad, y, por otro lado, los que son consecuencia directa de la inactividad del legislador.

Pues bien, en ambos casos es posible acreditar y justificar que no existe el deber jurídico de soportar el daño producido.

En cuanto al primero de ellos, hay que decir que del propio artículo 32.1 de la LRJSP se desprende que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que no tengan el deber jurídico de soportarla de acuerdo con la Ley. La ley hace extensivo este requisito, también, a los supuestos de responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de inconstitucionalidad de una ley, diferenciando, en el apartado 3, entre los actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que los particulares no tengan el deber jurídico de soportar, en cuyo caso se exige que «…así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen», y el supuesto de norma declarada inconstitucional, que, al igual que el de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, se regula en el mismo apartado, pero en un párrafo diferente, empleando el término «también», simplemente para encuadrarlo como supuestos de responsabilidad del Estado legislador y señalando expresamente que solo deben concurrir los requisitos previstos en los apartados anteriores, esto es, aquellos que se consideran comunes a toda acción de responsabilidad patrimonial (existencia de daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y, en todo caso que no exista el deber jurídico de soportar el daño, pero sin que, en este caso, tenga la Ley que prever expresamente esa antijuridicidad).

En este sentido, sería absurdo contemplar como requisito de responsabilidad patrimonial que la norma con rango de ley debiera prever la inexistencia del deber jurídico de soportar en el caso de su inconstitucionalidad: por su propia naturaleza, las leyes nacen con la presunción iuris tantum de su constitucionalidad (entre otras, Sentencia del Tribunal Supremo, de 17 de julio de 2003, Rec. 115/2002). Asimismo, la sentencia del Tribunal Supremo, de 2 de junio de 2010 (Rec. 588/2008), concluye, en este sentido, que «…aquella condición o presupuesto…no es aplicable ni entra en juego cuando la hipotética lesión tiene su origen en la aplicación de leyes o normas con fuerza de ley declaradas inconstitucionales». Cobrando especial relevancia la Sentencia del Tribunal Supremo 1620/2019, de 21 de noviembre, que declara que «…en los casos en que el título de imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador lo es la posterior declaración de inconstitucionalidad de la ley o norma con fuerza de ley cuya aplicación irrogó el perjuicio, debe imponerse como regla general o de principio la afirmación o reconocimiento de la antijuridicidad de éste, pues si tiene su origen en esa actuación antijurídica de aquél, constatada por dicha declaración, sólo circunstancias singulares, de clara y relevante entidad, podrían, como hipótesis no descartable, llegar a explicar y justificar una afirmación contraria, que aseverara que el perjudicado tuviera el deber jurídico de soportar el daño».

En definitiva, como dijo el Tribunal Supremo en su Sentencia de 11 de octubre de 1991, «…el Poder Legislativo no está exento de sometimiento a la Constitución y sus actos           -leyes- quedan bajo el imperio de tal Norma Suprema. En los casos donde la Ley vulnere la CE, evidentemente el Poder Legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento, y la antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar. Por tanto, la responsabilidad del Estado-legislador puede tener, asimismo, su segundo origen en la inconstitucionalidad de la Ley».

En relación directa con lo anterior, y entrando ya en el segundo de los aspectos en los que puede fundamentarse la acción de responsabilidad patrimonial, la inactividad del legislador debe tenerse en cuenta que el legislador está obligado a ejercer su labor de manera razonable y razonada.

Sin perjuicio de la existencia de otras cuestiones ajenas a la propia constitucionalidad o no de la norma (como por ejemplo, la acuciante crisis económica que durante unos años afectó, de manera especial, al sector inmobiliario), la necesidad de reformar el TRLRHL se hizo evidente cuando el Tribunal Constitucional declaró parcialmente inconstitucionales los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4, solo en los supuestos de inexistencia de incremento de valor, en la ya citada Sentencia 59/2017, de 11 de mayo, y, posteriormente, el artículo 107.4 del mismo texto legal, en la Sentencia 126/2019, de 31 de octubre. El propio Tribunal Constitucional alude a esa obligación del legislador, en la primera de las Sentencias, indicando que «…Una vez expulsados del ordenamiento jurídico, ex origine, los arts. 107.2 y 110.4 LHL, en los términos señalados, debe indicarse que la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que solo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (SSTC 26/2017, FJ 7; y 37/2017, FJ 5)»; y en la segunda, al manifestar que «… es importante señalar que una vez declarados inconstitucionales, primero los arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4 del TRLHL por la STC 59/2017, de 11 de mayo, y ahora el art. 107.4 TRLHL por la presente sentencia, es tarea del legislador, en el ejercicio de su libertad de configuración normativa, realizar la adaptación del régimen legal del impuesto a las exigencias constitucionales puestas de manifiesto en una y otra sentencia.

No hay que olvidar que, de conformidad con el art. 31.1 CE, los ciudadanos no solo tienen el deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, sino también el derecho de hacerlo, no de cualquier manera, sino únicamente “con arreglo a la ley” y exclusivamente “de acuerdo con su capacidad económica”. Por otra parte, el principio de autonomía financiera de los municipios (arts. 137 y 140 CE) exige que las haciendas locales dispongan de medios financieros suficientes para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos, las funciones que legalmente les han sido encomendadas, fundamentalmente, mediante tributos propios (art. 142 CE), pero que por estar sometidos al principio de reserva de ley (arts. 31.3 y 133.1 y 2 CE), corresponde al legislador estatal integrar las exigencias derivadas de esa reserva de ley como medio de preservar tanto la unidad del ordenamiento como una básica igualdad de posición de los contribuyentes [STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 10 c)].

Solo al legislador le es dado, entonces, regular esa contribución y la forma de adecuarla a la capacidad económica de cada cual, dado que a fecha de hoy han trascurrido más de dos años desde la publicación de la STC 59/2017, de 11 de mayo (en el «BOE» núm. 142, de 15 de junio), sin que haya acomodado el impuesto a las exigencias constitucionales. Es importante subrayar que el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) exige no solo la claridad y certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable, sino también la legítima confianza y la previsibilidad en sus efectos, entendida como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano de cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho (STC 135/2018, de 13 de diciembre, FJ 5)».

El propio Tribunal Supremo recordó, en 2020 (tres años después de la primera Sentencia de inconstitucionalidad), la conveniencia y la necesidad de que el Estado acometiera con urgencia la regulación legal que no había llevado a cabo hasta la fecha, a sabiendas, además, del grave perjuicio que estaban sufriendo los Ayuntamientos y de la ineludible inseguridad jurídica que estaba afectando por igual a ciudadanos y a ayuntamientos. En concreto, el Tribunal Supremo dice, en Sentencia núm. 1689/2020, de 9 diciembre: «En la propia sentencia del Tribunal Constitucional núm. 126/2019, de 31 de octubre, se contiene una llamada al legislador que entendemos extraordinariamente conveniente y que, además, resulta muy oportuna en el caso que analizamos.

En esta última sentencia -recordando lo que ya había señalado en sus pronunciamientos de 2017 relativos al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana- afirma el Tribunal Constitucional que es tarea del legislador, en el ejercicio de su libertad de configuración normativa, “realizar la adaptación del régimen legal del impuesto a las exigencias constitucionales puestas de manifiesto” en la doctrina emanada de aquellas declaraciones.

Pero añade algo más, de extraordinaria relevancia:

“Solo al legislador le es dado, entonces, regular esa contribución y la forma de adecuarla a la capacidad económica de cada cual, dado que a fecha de hoy han trascurrido más de dos años desde la publicación de la STC 59/2017, de 11 de mayo (en el «BOE» núm. 142, de 15 de junio), sin que haya acomodado el impuesto a las exigencias constitucionales. Es importante subrayar que el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) exige no solo la claridad y certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable, sino también la legítima confianza y la previsibilidad en sus efectos, entendida como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano de cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho (STC 135/2018, de 13 de diciembre, FJ 5)”».

Más recientemente, además, el propio Tribunal Supremo, en su Sentencia 178/2022, de 14 de febrero, ha manifestado, de forma muy descriptiva, los problemas que derivaban de la aplicación del TRLRHL en los términos en los que ha permanecido desde 2017 (fecha de la primera sentencia de inconstitucionalidad hasta noviembre de 2021, fecha de modificación): «…lo que era evidente era la incertidumbre, la oscuridad de la normativa, sus posibles interpretaciones razonables y, en definitiva, un abanico de repuestas jurídicas y judiciales no ya diferentes sino incluso contradictorias…».

En definitiva, la reforma del TRLRHL se ha demostrado que constituía una verdadera necesidad y una obligación para el Estado legislador, que, durante años, ha desatendido. Y esto es así, porque los daños ocasionados inciden directamente en dos principios constitucionales de obligado cumplimiento para la Administración del Estado, como son la autonomía local y la suficiencia financiera. En efecto, el principio de autonomía local se consagra de forma expresa en el artículo 137 de la Constitución Española, cuando señala, de manera inequívoca, y tras concretar que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas, que dichas entidades territoriales gozarán de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Dicho importante principio debe considerarse indisolublemente unido al principio de suficiencia financiera recogido en el artículo 142 de nuestra Norma Fundamental, ya que, de otra manera, la autonomía local no sería más que una mera declaración de intenciones sin posible contenido. Parece obvio y fuera de toda discusión que la Administración Local debe contar con recursos suficientes para dar contenido a la autonomía local constitucionalmente reconocida, esto es, para hacer posible el ejercicio de sus propias competencias.

Entre los recursos de naturaleza tributaria que el legislador estatal puso en manos de las Corporaciones Locales para dar, precisamente, cumplimiento a las competencias que el legislador, en muchas ocasiones el propio legislador estatal, atribuyó a esas Entidades Locales está el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. Hay que recordar que es el artículo 59.2 del TRLRHL el que proporciona a las Corporaciones Locales el necesario sustento legal para la imposición y ordenación del impuesto en cuestión, impuesto que constituye una de las principales fuentes de ingresos con las que cuentan las Corporaciones Locales para el cumplimiento de sus funciones y para el pleno desarrollo de su autonomía.

De conformidad con el principio de reserva de ley tributaria contenida en el artículo 8 de la ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT), el legislador estatal ha regulado, al amparo del artículo 133 de la CE, el sistema tributario local en el vigente TRLRHL. De esta manera, el legislador estatal configuró el actual mapa impositivo local del que se valen las Corporaciones Locales para la obtención de sus respectivos ingresos de naturaleza tributaria, entre los que destaca, y en lo que aquí nos interesa, el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, regulado en los artículos 104 a 110 de la indicada norma legal. 

Sin embargo, la declaración de inconstitucionalidad, primero de los artículos 107.1, 107.2 a) y 110.4 del TRLRHL, y después del artículo 107.4 del mismo texto legal, supuso una importantísima merma en los ingresos de las Haciendas Municipales, al verse obligadas a la anulación de numerosas liquidaciones, con el consiguiente, en muchos casos, derecho a la devolución de múltiples ingresos que se consideraron legítimos y debidos, al tener su amparo en la herramienta legal proporcionada por el legislador estatal. A esta situación se debe añadir, además, que la aludida reserva de ley tributaria que el artículo 8 de la LGT establece, impide a las Corporaciones Locales suplir el vacío legal derivado de la referida declaración de inconstitucionalidad. Es, por tanto, el legislador y solo él quien tiene encomendada esa misión. Misión que, hasta la estocada definitiva del Tribunal Constitucional al impuesto, declarando la inconstitucionalidad de la forma de determinación de la base imponible, no se ha materializado. Curiosamente, después de la Sentencia 182/2021, de 26 de octubre, en poco más de diez días, se aprueba el Real Decreto Ley 26/2021, de 8 de noviembre, que modifica el TRLRHL para su adaptación a las sucesivas Sentencias del Tribunal Constitucional, y que es el que rige ahora.

Ante esto, la duda que se plantea es por qué el Estado no acometió antes la reforma de la Ley, si el texto que se aprueba el 8 de noviembre de 2021 era una copia, casi literal, del texto que se presentó, como proposición de ley, por el Grupo Popular en el Congreso el 9 de marzo de 2018, y que, como consecuencia de la disolución de las Cortes, se declaró su caducidad el 13 de marzo de 2019. Si se disponía del texto de la norma, ¿por qué esperar tantos años (más de cuatro) para su aprobación?

Más de cuatro años durante los cuales la aplicación de la norma ha sido absolutamente aleatoria, sin ningún rigor jurídico ni criterio sostenible, y con sujeción a lo que, en cada momento, cada Juzgado o cada Tribunal Superior de Justicia ha tenido por conveniente hacer. En muchos casos, sin llegar a probarse la inexistencia de incremento de valor del suelo (simplemente, alegando una pérdida patrimonial, que no necesariamente suponía una disminución de valor del suelo) y obligando, con ello, a los Ayuntamientos, a acudir a medios de prueba adicionales que han generado retrasos en la resolución de los procedimientos, han dado lugar, asimismo, a la necesidad de realizar la contratación, en muchos casos, de personal adicional para afrontar el ingente número de recursos, escritos y reclamaciones presentados y, en definitiva, han provocado un perjuicio económico que, de existir Ley aplicable, no se hubiera producido.

Existía, por tanto, un deber jurídico que fue incumplido, ocasionando una acción omisiva que fundamenta, aún más si cabe, el carácter no razonado de la regulación del impuesto en el TRLHL que justifica la concurrencia de un daño antijurídico y, por lo tanto, el planteamiento de una acción de responsabilidad patrimonial.

Por desgracia, lo que sucedió con la proposición de ley presentada por el Grupo Popular en el Congreso, el 9 de marzo de 2018, va camino de repetirse. Y es que, el Real Decreto Ley 26/2021, de 8 de noviembre, fue sometido a debate y votación de totalidad en el Congreso, como exige el artículo 86.2 de la Constitución, acordándose su convalidación y su tramitación como proyecto de ley. Proyecto de ley que fue remitido, el 17 de diciembre de 2021, a la Comisión de Hacienda y Función Pública, abriéndose el plazo de presentación de enmiendas. Pues bien, desde dicha fecha, el plazo de enmiendas ha ido ampliándose de manera sucesiva, sin que, hasta la fecha, se haya procedido a su debate y votación. Toda parece indicar, por tanto, que el proyecto de ley volverá a caducar.

2.5.2. Daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas

No conviene detenerse mucho aquí. Simplemente, hay que decir que resulta fácil de acreditar el daño emergente, en el que tenemos que distinguir los daños derivados de la declaración de inconstitucionalidad, propiamente dichos, de los daños consecuencia de la inactividad del legislador durante más de cuatro años.

En cuanto a los primeros, la Sentencia 182/2021 es clara al respecto: por un lado, limita sus efectos a las situaciones que estuvieran en litigio (administrativo, económico-administrativo o judicial) a la fecha de misma; por otro lado, no es posible discriminar por razón de la materia alegada, de forma que, cualquiera que fuera el motivo del recurso aún no resuelto la declaración de inconstitucionalidad obliga a anular el derecho reconocido o devolver el importe de lo ingresado. Por tanto, todo lo anulado o devuelto a partir del 26 de octubre de 2021 daría lugar al daño emergente.

Los daños producidos con anterioridad al 26 de octubre de 2021 podrían ser reclamados por la vía de la inactividad del legislador. Es evidente que la ausencia de norma ha obligado a anular derechos y a efectuar devoluciones que, en otras circunstancias, no se hubieran tenido que realizar. En este sentido, es cierto que algunas situaciones serían anuladas, igualmente, con o sin norma; piénsese, por ejemplo, en todos los supuestos en los que no existía incremento de valor del suelo (ante la ausencia de norma, ha sido habitual que los juzgados dieran por válida la simple alegación del interesado, sin llegar a probar esa falta de incremento, o que, simplemente, se consideraran como tales los decrementos patrimoniales, y ello sin hablar de los casos en los que han venido considerando los tribunales la existencia de confiscatoriedad). Sin embargo, no son poca cosa los intereses de demora que se han tenido que abonar y las costas a las que han sido condenados, en la mayor parte de los casos, los Ayuntamientos.

A todo lo anterior, hay que añadir el lucro cesante, o, lo que es lo mismo, el daño que se produce por dejar de ganar. Este lucro cesante está constituido por las cantidades dejadas de ingresar en concepto del IIVTNU respecto a hechos imponibles anteriores a la entrada en vigor, el 10 de noviembre de 2021, del Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el TRLRHL a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del IIVTNU, hechos imponibles sobre los que no existe autoliquidación o liquidación y que, de no haberse declarado esa inconstitucionalidad, serían derechos susceptibles de ser liquidados y recaudados en tanto no hubiere prescrito el derecho de la Administración a determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación.

En este sentido, debe decirse que nutrida jurisprudencia ha señalado que el alcance de la lesión patrimonial equivale a daño o perjuicio en su doble modalidad de lucro cesante o daño emergente, esto es, la jurisprudencia ha proclamado de forma inequívoca el «principio de reparación integral» que exige que se establezca una indemnización que equivalga al daño producido. Así, destaca la Sentencia del Tribunal Supremo, de 4 de mayo de 1995, en la que se afirma que «…es doctrina legal, recogida, entre otras, en nuestras sentencias de fecha 2 de julio de 1994 y 11 de febrero de 1995 que la indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración debe cubrir todos los daños y perjuicios producidos sufridos hasta conseguir la reparación integral».

Tal y como señaló García de Enterría, «…la indemnización debe dejar “indemne” a la víctima del daño injusto, debe procurar una reparación integral de detrimento que dicho daño ha supuesto para su patrimonio, debe restituir éste en su pleno valor anterior al suceso dañoso, debe cubrir, por tanto, todos los “daños y perjuicios” sufridos, “en cualquiera de sus bienes o derechos” como decía el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 (y hoy repite el artículo 139.1 LRJPAC)».

A todo lo anterior, podrían intentar reclamarse aquellos costes adicionales que han sufrido los Ayuntamientos, como consecuencia del enorme número de escritos, recursos, reclamaciones económico-administrativas y recursos contencioso-administrativos a los que se ha tenido que dar respuesta, fruto, nuevamente, de la inactividad del Estado legislador, al generarse una enorme incertidumbre y una gran inseguridad jurídica, ante la escasa o nula uniformidad en el criterio de Juzgados o Tribunales, que han tenido que suplir, como han podido esa ausencia de norma.

Tampoco interesa incidir demasiado en que el daño es individualizable. Es evidente, en este sentido, que las consecuencias lesivas que se derivan de la declaración de inconstitucionalidad de los artículos del TRLRHL suponen una lesión específica en el patrimonio de cada Ayuntamiento, que además reviste el carácter de exclusiva, al no repercutir, de ningún modo, en el patrimonio del Estado en cuanto responsable de la regulación declarada inconstitucional. La sentencia del Tribunal Supremo, de 13 de febrero de 1997, cita, en su Fundamento Jurídico 4, la sentencia de 5 de marzo de 1993, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de junio de 1994, a pesar de resolver un supuesto bajo la vigencia del régimen anterior a la Ley 30/1992. Y todas ellas apreciaban responsabilidad cuando se producían daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes cuando «…existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable». Esta afectación especial se encuentra también vinculada al principio de buena fe en las relaciones entre Administraciones y a la debida seguridad jurídica, parámetros que se han visto desbordados por la declaración de inconstitucionalidad de la regulación estatal.

2.5.3. Imputabilidad de la actividad dañosa a la Administración

La imputabilidad de la actividad dañosa hace referencia a la identificación del ente al que resulta imputable la actividad de la que se deriva el daño invocado y, en consecuencia, la relación de causalidad entre ambos. Es decir, es necesario que la acción u omisión administrativa entre en la esfera de actividad de la Administración a la que se le reclama la indemnización, entendida dicha actividad en un sentido amplio.

En este caso, no parece que haya muchas dudas a la hora de considerar que la actividad dañosa resulta imputable al Estado. En efecto, la actividad declarada inconstitucional de la que se deriva el perjuicio patrimonial causado a cada Ayuntamiento es la actividad legislativa del Estado, en un doble aspecto: como actividad en sentido jurídico, y circunscrita a la deficiente regulación de los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 del TRLRHL; y como inactividad legislativa u omisión del deber de legislar, respecto de esos mismos preceptos.

2.5.4. Nexo causal, directo y exclusivo entre la actividad administrativa y el resultado dañoso

En este punto, tampoco se suscitan demasiadas dudas. la regulación declarada inconstitucional por la sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de octubre de 2021 corresponde, en exclusiva, al poder normativo estatal, atendiendo a la distribución de competencias vigente en materia tributaria. Y la obligación de legislar, una vez conocidos los primeros defectos, contrarios a la Constitución del TRLRHL, correspondía, igualmente, al Estado legislador. Por tanto, el nexo causal entre la actividad legislativa del Estado, a quien corresponde la delimitación de los aspectos esenciales del impuesto, y el daño producido es evidente. Pocas potestades normativas tienen los Ayuntamientos respecto de los impuestos, limitadas a aspectos no esenciales del tributo. En este sentido, las ordenanzas fiscales no pueden innovar desde el punto de vista normativo material, sino que se deben limitar a la reiteración e incorporación sistemática de lo dispuesto en la Ley y, en el mejor de los casos, a la especificación y pormenorización de algunos aspectos para facilitar su aplicación práctica y a concretar magnitudes de cuantificación en el ámbito del sistema objetivado de cálculo establecido por el legislador.

Es evidente que no es fácil hacer encajar perfectamente, y como si de una sola pieza se tratara, todo el engranaje que supone la acción de responsabilidad patrimonial frente al Estado legislador.

Y es cierto que hay que ser conscientes de que las posibilidades de éxito en vía administrativa son escasas, por no decir nulas.

Sin embargo, debiendo velar las Administraciones Públicas por el interés general, qué duda cabe que el interés de los Ayuntamientos debe ser garantizar la suficiencia financiera que les permita ejercer la autonomía en los términos constitucionalmente establecidos.

Desde el punto de vista meramente jurídico, la cuestión suscita un interés digno de ser elevado a las más altas instancias jurisdiccionales de nuestro país, e, incluso, de la Unión Europea. Y, aunque nos espera un camino largo, costoso y lleno de dificultades hasta llegar a la meta final, el esfuerzo, sea cual sea el resultado, habrá merecido la pena. Aunque esperemos que el resultado sea favorable a los Ayuntamientos.

Como diría Paulo Coelho, «El mundo está en las manos de aquellos que tienen el coraje de soñar y corren el riesgo de vivir sus sueños».

Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo II. Editorial Civitas.