Portal del Contribuyente del Ayuntamiento de Madrid

1.1. Introducción

El presente artículo pretende dar una imagen global de las necesidades de asesoramiento jurídico y defensa y representación derivados de la actividad de la Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid (en adelante, ATM), así como, una vez examinada esa parte, realizar un breve análisis de las principales cuestiones que son planteadas en los juzgados y tribunales en los procesos judiciales en los que es parte la ATM y que pueden resultar de interés por su relevancia y actualidad.

El objetivo de este trabajo es que el lector pueda configurarse una imagen aproximada de cuáles son, en realidad, las necesidades jurídicas que tiene la ATM en tanto que es una Administración que requiere servicios legales, como puedan requerirlos una persona física o jurídica cualquiera, es decir, un cliente. Por tanto, describiremos desde la perspectiva de la Asesoría Jurídica el panorama legal que tiene la ATM como demandante de esos servicios jurídicos. En definitiva, y como prevención, no se presenta aquí un trabajo doctrinal o monográfico, sino que se quiere facilitar a quien no sea lego en la materia -y, en realidad, pocos los son fuera de la propia Administración- el conocimiento de un aspecto tan interesante como es la asistencia jurídica a un ente singular pero de tanta relevancia como es la ATM.   

1.2. Naturaleza jurídica de la ATM

A efectos de determinar cuál es la asistencia jurídica que corresponde a la ATM es importante partir de su propia naturaleza jurídica. Pues bien, sobre esta cuestión el legislador, al regular los municipios de gran población en el título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), no determinó de manera precisa la figura jurídica que se debía emplear cuando una entidad local quisiera crear el órgano tributario. Así, en el artículo 135 simplemente se dispone lo siguiente:

1. Para la consecución de una gestión integral del sistema tributario municipal, regido por los principios de eficiencia, suficiencia, agilidad y unidad en la gestión, se habilita al Pleno de los ayuntamientos de los municipios de gran población para crear un órgano de gestión tributaria, responsable de ejercer como propias las competencias que a la Administración Tributaria local le atribuye la legislación tributaria. Con posterioridad, la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid (en adelante, LCREM), en su artículo 26, sí brindaba ya elementos que permitían determinar con claridad la figura jurídica a aplicar. En concreto, dispone el artículo 26:

1. Para la consecución de una gestión integral del sistema tributario municipal, regido por los principios de eficiencia, suficiencia, agilidad y unidad en la gestión, el Pleno podrá crear un ente autónomo de gestión tributaria, responsable de ejercer como propias las competencias municipales de gestión en materia tributaria.
2. El Pleno determinará las competencias, organización y funcionamiento de dicho ente, al que corresponderá ejercer la función de recaudación, respetando, en su caso, lo dispuesto en la legislación básica en materia de gobierno y administración local.
3. La función de recaudación se ejercerá por el titular del ente de gestión tributaria, así como por los funcionarios adscritos al mismo de acuerdo con las disposiciones que, en su caso, se adopten.

Con tales mimbres se aprobaron en el Ayuntamiento de Madrid los actuales Estatutos del Organismo Autónomo Agencia Tributaria de Madrid, de 22 de diciembre de 2008, en cuyo artículo 1 se dispone:

1. La Agencia Tributaria Madrid es un Organismo Autónomo dotado de personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio propio y autonomía de gestión para el cumplimiento de sus fines.

Dentro de la esfera de sus competencias, le corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos establecidos en los presentes Estatutos y de acuerdo con la legislación aplicable.

Como indicábamos, la determinación de la naturaleza jurídica de la ATM era importante porque sirve para definir el régimen de asistencia jurídica que le corresponde[1]. No en vano, en el caso del Ayuntamiento de Madrid al tratarse de un organismo autónomo le corresponde ex lege a la Asesoría Jurídica, conforme al artículo 28.1 de la propia Ley de Capitalidad:

1. La asistencia jurídica al Alcalde, a la Junta de Gobierno y a los órganos directivos, comprensiva del asesoramiento jurídico y de la representación y defensa en juicio del Ayuntamiento y de los Organismos autónomos y Entidades públicas empresariales municipales, corresponderá a los Letrados del Ayuntamiento de Madrid integrados en la Asesoría Jurídica.

Este régimen jurídico debe completarse con la reciente aprobación por el Pleno del Ayuntamiento del Reglamento Orgánico 1/2023, de 31 de enero, de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Madrid (en adelante, ROAJ), en el que, como no podía ser de otra manera, se aplica y desarrolla el artículo 28 de la Ley de Capitalidad en términos similares a los prescritos.

[1] El mismo régimen se sigue en el caso del Estado, por ejemplo, pues la asistencia jurídica a los organismos autónomos se atribuye ex lege a la Abogacía del Estado, según el artículo 551 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, cuyo tenor literal es el siguiente: “1. La representación y defensa del Estado y de sus organismos autónomos, así como la representación y defensa de los órganos constitucionales cuyas normas internas no establezcan un régimen especial propio, corresponderá a los Abogados del Estado integrados en el Servicio Jurídico del Estado. Los Abogados del Estado podrán representar y defender a los restantes organismos y entidades públicos, sociedades mercantiles estatales y fundaciones con participación estatal, en los términos contenidos en la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas y disposiciones de desarrollo.”

Aunque esta parte introductoria pueda parecer una obviedad a quien se encuentre familiarizado con el régimen de asistencia legal al Estado o a las Comunidades Autónomas, lo cierto es que en el ámbito local no lo es. Madrid constituye, y cada vez de una forma más acentuada, una singularidad en el ámbito de la administración local, siendo excepcionales tanto su agencia tributaria como su asesoría jurídica. De hecho, son pocos, o ninguno, los municipios que cuentan con un cuerpo propio de letrados consistoriales funcionarios de carrera. Por el contrario, la forma en que se presta asistencia jurídica a los municipios es tan variada como lo es la propia municipalidad, no siendo infrecuentes los contratos de asistencia jurídica en virtud de los cuales se externalizan las funciones de asesoramiento, encomendándolas al sector privado.

Por tanto, si bien la forma en que se cubren las necesidades de asistencia jurídica en el caso de la Administración central o autonómica es homogénea y se atribuye a servicios jurídicos propios integrados por sus cuerpos de funcionarios, en el caso de la Administración local no es así, sino que fruto de la heterogeneidad de su composición la forma en que se cubre esa necesidad es muy variada.

2.1  Introducción

Como hemos visto, a la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Madrid le corresponden las funciones de asistencia, defensa y representación del ayuntamiento y de sus organismos públicos, entre los que se encuentra la ATM en tanto que organismo autónomo municipal.

Esas funciones de asistencia jurídica en los servicios jurídicos de las Administraciones Públicas se han venido distinguiendo tradicionalmente en dos ramas diferentes, la función contenciosa y la función consultiva. El ROAJ viene a consolidar esa diferenciación en sus títulos II y III, sobre la función consultiva y contenciosa respectivamente. Ambas funciones se definen con claridad en el artículo 2.1 ROAJ, según el cual:

1. La Asesoría Jurídica, bajo la dirección de su titular, desarrolla su actuación de asistencia jurídica a través de dos funciones principales:

a) La función consultiva, consistente en el asesoramiento jurídico al Ayuntamiento de Madrid y a sus organismos públicos, de acuerdo con lo dispuesto en el presente reglamento orgánico.

b) La función contenciosa, consistente en la representación y defensa del Pleno, del Ayuntamiento de Madrid y de sus organismos públicos, de acuerdo con lo dispuesto en el presente reglamento orgánico.

2.2 La asistencia jurídica a la ATM

2.2.1 Cuestiones generales

Como hemos visto, existen dos tipos distintos de asistencia, contenciosa y consultiva. Pues bien, la ATM, por el volumen de actividad que asume y las competencias que tiene atribuidas, requiere de una asistencia jurídica integral como la que pueda requerir cualquier otra Administración, empresa o particular. Y, de hecho, se comporta de manera similar a como pueda comportarse una empresa de sus dimensiones [1], a saber: para el asesoramiento y resolución diaria de problemas dispone de personal propio que cumple funciones equivalentes a las de un servicio jurídico integrado o in house de una empresa, aunque no se refleje como tal en su organigrama (se trata de técnicos cualificados diseminados por sus diferentes unidades), mientras que para la asistencia jurídica preceptiva, para la dirección letrada de los procesos judiciales y para aquellas cuestiones que por su complejidad así lo requieran, cuenta con la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Madrid.

Pasamos a continuación a desarrollar lo anteriormente esbozado. La ATM, en cuanto que órgano administrativo dedicado a la gestión integral del sistema tributario municipal y sometido al principio de legalidad (artículo 103.1 de la Constitución Española de 1978), ha de aplicar y observar el ordenamiento jurídico de manera permanente; y su propia actuación en el ámbito de sus competencias da lugar a que se genere una ingente cantidad de procesos judiciales [2].

Como hemos indicado, una gran parte de sus necesidades legales se atienden por su propia plantilla, en la que existen empleados públicos cualificados que desempeñan esa labor de manera acreditada (principalmente, Técnicos de Administración General y Secretarios de Intervención). Esa asistencia es variada, puede incluir desde la asistencia a los órganos directivos de la Agencia, la redacción y revisión de los documentos que se incorporan a los expedientes administrativos, o la elaboración de informes jurídicos ad hoc para preguntas concretas de los órganos internos del organismo. Sin embargo, la representación y defensa y la asistencia jurídica preceptiva (así como aquella que facultativamente se desee) necesariamente vienen atribuidas a la Asesoría Jurídica, en los términos que pasamos a explicar. 

2.2.2 Asistencia jurídica

En el ámbito consultivo, la asistencia de la ATM corresponde a la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Madrid, ya se requiera la emisión de informes jurídicos preceptivos o facultativos. A diferencia de lo que ocurre con la función contenciosa -como veremos-, los servicios jurídicos municipales no pueden ser suplidos por terceros externos en la emisión de los informes jurídicos que sean legalmente exigibles. Cuestión diferente es que, en aquellos casos en los que no se requiera un informe preceptivo conforme a derecho [3], la ATM pueda tramitar el expediente administrativo sin la incorporación de un informe de la Asesoría Jurídica, recibiendo el asesoramiento legal interno que considere.

Que la asistencia jurídica consultiva se encomiende a la Asesoría Jurídica de manera imperativa lo que pretende es que el gestor, en todos aquellos casos en los que por su importancia la normativa haya impuesto la incorporación de un informe preceptivo, se vea asistido por funcionarios de carrera, independientes y objetivos, y con una alta cualificación y especialización. Esto no quiere decir que sea contrario a derecho que la Administración pueda recabar asesoramiento legal externo [4], pero se impide que en determinados casos se pretenda sustituir el criterio de funcionarios de carrera acreditados e independientes por el de juristas particulares contratados al efecto.

2.2.3 Representación y defensa

La representación y defensa de la ATM corresponde ex lege a la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Madrid (diferencia significativa frente a otros entes locales que pueden externalizar su defensa y representación acudiendo a la contratación pública). Sin embargo, ello no quiere decir que no existe una excepción a la regla general, como pasamos a analizar.

Esa excepción es doble, en realidad. Por un lado, el artículo 3.6 del ROAJ, dispone lo siguiente:

6. En casos excepcionales, el Ayuntamiento y sus organismos públicos podrán designar para su representación y defensa en juicio a abogado colegiado o confiar a este solo la defensa y la representación a un procurador.

Como puede apreciarse, el precepto se refiere a casos excepcionales, por lo que solo justificadamente se podrá atribuir la representación y defensa a letrado colegiado y procurador particular. Este precepto no viene sino a recoger la previsión contemplada en el artículo 28.3 de la LCREM [5]. Y la segunda excepción se establece en el apartado siguiente, artículo 3.7 del ROAJ:

7. Los abogados del Estado y los letrados de la Comunidad de Madrid podrán representar, defender y asesorar al Ayuntamiento de Madrid y a sus organismos públicos mediante la suscripción del oportuno convenio, en los términos contenidos en su legislación específica, a propuesta o previa audiencia del Letrado General.

En este segundo supuesto, la defensa y representación se llevaría a cabo mediante convenio por los servicios jurídicos de otras Administraciones, ya sea del Estado o de la Comunidad Autónoma de Madrid, siendo necesaria la propuesta y, en todo caso, la audiencia del Letrado General del Ayuntamiento de Madrid. Este precepto igualmente se contempla en la LCREM, artículo 28.6 [6], y encuentra su correlativo en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en el artículo 551.3, que se reitera tanto en el artículo 1.3 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas como en el artículo 2.1, segundo párrafo, de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid.

En el ámbito contencioso, la razón de ser de que la Administración pueda requerir una representación letrada distinta a la de sus servicios jurídicos deriva del hecho de que la misma puede llegar a ser parte en procedimientos más alejados de sus competencias habituales, por lo que puede verse compelida a recurrir a profesionales familiarizados con un ámbito de práctica en la que sus letrados no desarrollan su ejercicio ordinario. No obstante, ambas excepciones rara vez se han aplicado en el ámbito del Ayuntamiento de Madrid, dado que el hecho de que el mismo cuente con un cuerpo propio de letrados altamente cualificados prácticamente elimina la necesidad de externalizar procesos correspondientes a la ATM, respecto a los cuales dichos letrados se encuentran familiarizados y que conocen sobradamente.

Habiendo visto cuál es la regla general y cuáles las excepciones en la defensa y representación de la ATM, hemos de mencionar otro tipo de asistencia jurídica contenciosa que también puede requerir la ATM, y que se refiere a la defensa y representación de sus propias autoridades y empleados. Este supuesto se prevé con carácter general en el artículo 29 de la LCREM [7], y se desarrolla en los artículos 29 y 30 del ROAJ.

Para que se pueda atribuir la representación y defensa de autoridades y empleados públicos a la Asesoría Jurídica se han de cumplir determinados requisitos, en concreto: que la necesidad derive de actos u omisiones de aquellos relacionados directa e inmediatamente con el ejercicio de sus respectivas funciones; que no exista conflicto de intereses con la propia Administración; y que su defensa resulte compatible con los derechos e intereses públicos. Por tanto, para que las autoridades y personal dependiente de la ATM puedan beneficiarse de la representación y defensa del servicio jurídico consistorial debe verificarse el cumplimiento de los requisitos legalmente previstos, por lo que no es un beneficio de concesión automática [8]. De hecho, la solicitud debe realizarla el titular del órgano superior o directivo del que dependa la autoridad o empleado público, sin que, por tanto, pueda interpretarse como un derecho del beneficiario de la asistencia.

En definitiva, a la Asesoría Jurídica corresponde la representación y defensa de la ATM, sin perjuicio de determinadas excepciones, así como de que en determinadas ocasiones no solo se represente a la ATM persona jurídica, sino también a sus autoridades y empleados.

2.3 Organización de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Madrid y su reflejo en la efectiva asistencia a la ATM

2.3.1 Régimen jurídico

La organización de la Asesoría Jurídica se determina normativamente a diferentes niveles, consecuencia de la distribución competencial entre los diferentes órganos del gobierno municipal [9].

Por un lado, la normativa básica se recoge en el ya mencionado ROAJ, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid. La competencia del Pleno para la aprobación de este reglamento orgánico deriva del artículo 11.1c de la LCREM, según el cual 

1. Corresponde al Pleno:

[…] c) La aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica. Tendrán en todo caso naturaleza orgánica:

[…] La regulación de la organización política y administrativa del Ayuntamiento.

Por lo que aquí nos interesa, ya indicamos que el ROAJ diferenciaba entre la función contenciosa y la función consultiva (títulos II y III), sin entrar a regular la forma concreta de organización de la Asesoría. La estructura básica de la Asesoría corresponde fijarla a la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid, pues el artículo 17.1h de la LCREM establece lo siguiente:

1. Corresponde a la Junta de Gobierno:

[…]

h) Establecer la organización y estructura de la Administración municipal ejecutiva, en el marco de las normas orgánicas aprobadas por el Pleno y el nombramiento y el cese de los titulares de los órganos directivos.

Pues bien, el ejercicio de sus competencias por la Junta de Gobierno se materializó en el Acuerdo de 29 de junio de 2023, de organización y competencias de la Coordinación General de la Alcaldía. En dicho acuerdo, apartado 1.1º, se determina la estructura, listando a su vez en el apartado 4º las competencias que a la misma corresponden. En concreto, la Asesoría Jurídica tiene rango de coordinación general, y dependiendo de esta hay dos subdirecciones generales, una de contencioso y otra de consultivo.

Y, para terminar de concretar la organización del servicio jurídico, se ha de acudir a la Resolución del Letrado General de la Asesoría Jurídica, por la que se aprueba la Instrucción sobre el funcionamiento de la Asesoría Jurídica, de 27 de julio de 2023. En dicha instrucción se desarrolla a nivel interno la estructura de la Asesoría Jurídica, concretando la organización de las dos subdirecciones generales.

Por lo que se refiere al ámbito consultivo, el apartado 1.2 de la Instrucción de 27 de julio de 2023 preceptúa lo siguiente:

1.2. La Subdirección General de lo Consultivo se organiza de acuerdo con la siguiente estructura:

a) El titular de la Subdirección General de lo Consultivo.

b) Las asesorías jurídicas que se determinen bajo la dirección del correspondiente letrado jefe. […]

Mientras que en el ámbito contencioso es el apartado 1.3 el que se ocupa de la cuestión al fijar la siguiente estructura:

1.3. La Subdirección General de lo Contencioso se organiza de acuerdo con la siguiente estructura:

a) El titular de la Subdirección General de lo Contencioso.

b) Las áreas de civil-mercantil, penal, contencioso-administrativo, y personal-social, bajo la dirección del correspondiente letrado jefe.

c) Las coordinaciones adscritas al área de lo contencioso-administrativo, bajo la dirección del correspondiente letrado coordinador. […]

A la luz de las reglas transcritas, la Subdirección General de lo Consultivo se divide en una serie de “asesorías” que se corresponden, en cierto modo (no existe una correspondencia exacta), con las áreas de gobierno en que se estructura la organización municipal; mientras que la subdirección de contencioso se organiza por jurisdicciones, y la jurisdicción de lo contencioso-administrativo se subdivide a su vez en coordinaciones. 

2.3.2 Ámbito consultivo

Cómo influye la organización anteriormente expuesta en el asesoramiento a la ATM se explica a continuación: en el ámbito consultivo es el Área de Gobierno de Economía, Innovación y Hacienda la que, con carácter ordinario y general, asume el asesoramiento de la ATM.

El área de hacienda se ocupa actualmente por un letrado jefe, y presta servicios tanto al Área de Gobierno de Economía, Innovación y Hacienda como a la ATM. Ciertamente, la principal actividad de la ATM consistente en la aplicación de los tributos, que integra todas las actividades administrativas dirigidas a la información y asistencia a los obligados tributarios y a la gestión, inspección y recaudación [10], no genera una excesiva actividad consultiva. Por otro lado, si volvemos a la nota al pie número 4, en la que se identificaban los asuntos en los que resulta preciso un informe preceptivo de la Asesoría Jurídica, pocos de esos asuntos se corresponden con los procedimientos que habitualmente tramita la ATM.

La afirmación contenida en el párrafo anterior requiere, sin embargo, dos puntualizaciones. Por un lado, aunque el órgano que pide informe preceptivo a la Asesoría Jurídica sobre los anteproyectos de ordenanzas fiscales es el Área de Gobierno de Economía, Innovación y Hacienda, lo cierto es que los mismos son promovidos por la ATM, pues el artículo 15.2.1c de los Estatutos del Organismo Autónomo Agencia Tributaria Madrid, de 22 de diciembre de 2008, atribuye a su director la siguiente competencia: «1. En su condición de director del Organismo le corresponden las siguientes funciones: […] 2. Asimismo, en calidad de titular del ente autónomo de gestión tributaria, le corresponden las siguientes funciones: 2.1. En materia de ordenación de los tributos y estudios tributarios: […] c) La elaboración del Proyecto de Ordenanzas Fiscales y de Precios Públicos y de cualquier otra norma en materia tributaria, correspondiendo al titular del Área competente en materia de Hacienda proponer a la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid su aprobación». Luego, se trata de un supuesto en el que, si bien la competencia real se ejerce por la ATM mediante la redacción de la ordenanza, la competencia material y formal para elevar el anteproyecto a la Junta de Gobierno, requiriendo previamente el asesoramiento jurídico corresponde al área de gobierno de adscripción.

Por otro lado, la legislación sectorial incluye otros supuestos distintos de los contemplados en el ROAJ en los que también resulta preceptivo el informe de la Asesoría Jurídica, como es el caso, por ejemplo, del artículo 11.4 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa para los casos de revocación de los actos de la Administración Tributaria [11].

Si observamos los números de la Asesoría Jurídica correspondientes al 2022, se emitieron 2.273 informes en total. Pues bien, de ellos, sólo 32 correspondieron a solicitudes de informe directas de la ATM; debiendo también tener en cuenta que se informaron 10 ordenanzas fiscales, aunque la petición de informe proviniera del Área de Gobierno de Hacienda y Personal. Es decir, aun sumando ambos tipos de informes, el porcentaje de informes emitidos a consecuencia de la actividad de la ATM solo llegó al 1,84% del total de informes emitidos, lo que corrobora la afirmación que realizábamos acerca del carácter poco demandante de la ATM en este ámbito.

En términos generales, la actividad consultiva que requiere la ATM se encuentra relacionada con su papel común de Administración Pública, por ejemplo, derivado de la contratación pública, ámbito que exige asesoramiento jurídico en los correspondientes procedimientos de licitación. También es consultada la Asesoría Jurídica en cuestiones de especial complejidad jurídica, en cuyo caso, y por aplicación de la Instrucción de 27 de julio de 2023 anteriormente citada, toma parte a su vez el titular de la Subdirección General de lo Consultivo.

A modo de conclusión respecto al aspecto consultivo, a pesar del volumen de actividad de la ATM y de su nivel de complejidad, no es un órgano administrativo que necesite un asesoramiento intensivo de la Asesoría Jurídica, siendo posible su atención mediante dos letrados. No obstante, la exigua demanda de servicios consultivos no necesariamente refleja las necesidades reales, sino que se corresponde en mayor medida con el hecho de que no sea preceptiva su intervención, así como de que los servicios jurídicos municipales se encuentren al límite de su capacidad. Por ello, gran parte de las necesidades se atiende por los propios técnicos del organismo. Una forma adecuada de cubrir los requerimientos de la ATM podría pasar por la integración de una rama de la propia Asesoría Jurídica en el seno del organismo autónomo [12].

2.3.3 Ámbito contencioso

En el plano contencioso el panorama cambia drásticamente, requiriendo la ATM la representación y defensa en un elevado número de asuntos. Siendo lógico pensar que sus necesidades se centrarán en la jurisdicción contencioso-administrativa porque la impugnación de los actos derivados de la aplicación de los tributos se residencia en la misma, lo cierto es que el ejercicio de sus potestades como Administración Pública también la lleva a demandar defensa y representación en el resto de los órdenes jurisdiccionales.

En el ejercicio 2022 se abrieron en la Asesoría Jurídica un total de 14.350 nuevos expedientes [13]. Pues bien, de todos ellos, los correspondientes a la ATM se pueden desglosar de la siguiente manera:

• Contencioso-administrativo: 1289.
• Civil-Mercantil: 750.
• Social: 4.
• Penal: 1.

Vistas las cifras anteriores, pueden realizarse los siguientes comentarios.

• En primer lugar, hemos optado por emplear datos de una sola anualidad porque no se pretende mostrar una evolución en los datos o emplear estadísticas, sino que la intención es más sencilla, mostrando en una anualidad cuáles son las necesidades de defensa y representación que requiere la ATM en un solo año (y que, en todo caso, son estables en el tiempo salvo anomalías como puede ser el año 2020 a consecuencia de la pandemia de COVID-19).
• En segundo lugar, como puede verse, el número más alto de procesos se concentra en la jurisdicción contencioso-administrativa (el 63% del total de nuevos expedientes), lo que resultaría previsible; sin embargo, el número de procesos de la jurisdicción civil (en realidad, se trata en su práctica totalidad de asuntos de los órganos mercantiles) se eleva al 36%, lo que constituye una cantidad muy significativa. Los procesos que se tramitan en la jurisdicción civil en los que la ATM es parte se refieren a la defensa de los créditos públicos en el seno de procesos concursales.
• En tercer lugar, respecto a los procesos sociales se refieren al personal laboral (personal de convenio), pues téngase en cuenta que los procesos relativos a los empleados públicos de la ATM que no sean personal laboral se residencian en la jurisdicción contenciosa.
• Y, en cuarto lugar, respecto al bajo número de procesos penales, este dato es razonable a la luz del tipo de tributos que recauda la ATM. El tipo penal del delito contra la hacienda pública exige que la cuota defraudada, el importe no ingresado de las retenciones o ingresos a cuenta o de las devoluciones o beneficios fiscales indebidamente obtenidos o disfrutados exceda de ciento veinte mil euros, lo que resulta mucho más complicado en tributos como el impuesto sobre bienes inmuebles o sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana que respecto a otro tipo de tributos como el impuesto sobre sociedades o sobre el valor añadido, tanto por el importe de las cuotas, como por el tipo de gestión de estos impuestos.

Adicionalmente, el escaso número de procesos penales evidencia el correcto funcionamiento de la ATM y la inexistencia de conductas delictivas, en tanto que refleja la ausencia de necesidad por parte de las autoridades y empleados de la ATM de ser representados y defendidos en aquel orden jurisdiccional.

Siendo los asuntos contencioso-administrativos los más numerosos, la práctica totalidad de estos se refieren a impugnaciones derivadas de la aplicación de los tributos. En concreto, el número más significativo de reclamaciones está relacionado con el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU, más popularmente conocida como plusvalía). Posteriormente haremos una pequeña referencia a esta cuestión.

En cuanto a la organización interna, dentro de la Subdirección General de Contencioso existe una jefatura de contencioso-administrativo, dentro de la cual hay, a su vez, una coordinación de tributario. El letrado encargado de la coordinación tributaria tiene dedicación exclusiva a esta materia, siendo su competencia además la de coordinar al resto de letrados que asumen la llevanza de procesos tributario (prácticamente todos los letrados de la Asesoría Jurídica que se encuentran adscritos al área contencioso-administrativa asumen la llevanza de pleitos en los que se impugnan actos de la ATM de diferentes materias). Además, en función de la relevancia de los asuntos y según cómo sean clasificados conforme a la Instrucción de 27 de julio de 2023 los pleitos podrán ser asumidos y supervisados por el letrado jefe o por el titular de la subdirección general.

Por otro lado, como hemos visto, también es muy relevante el número de asuntos que se llevan en el área de civil-mercantil. De ellos, la gran mayoría corresponden al ámbito puramente concursal, donde la ATM actúa como un acreedor más del concursado en el correspondiente procedimiento. De los mismos se ocupa el letrado jefe de civil-mercantil, así como el letrado adjunto asignado a ese departamento.

No es posible cuantificar de manera precisa cuántos letrados se dedican a la representación y defensa de la ATM ante los juzgados y tribunales. No obstante, toda vez que el número de expedientes de la ATM constituye, aproximadamente, un 14% del total de expedientes nuevos, el número de efectivos requeridos para su atención es considerable. Téngase en cuenta, por último, que el principal tipo de procesos que se plantean se refiere a impugnaciones por actos relacionados con el IIVTNU, que se tramitan en un importante número de supuestos mediante procedimiento abreviado (artículo 78 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), lo que exige -salvo excepciones- acudir a vista, lo que consume muchos recursos en términos de horas de letrados.

En definitiva, cabe afirmar respecto a la asistencia jurídica de la ATM que la misma es relativamente pequeña desde el punto de vista del asesoramiento consultivo, si bien podría reforzarse mediante la integración o adscripción de letrados dedicados al asesoramiento ordinario del organismo, y que es mucho más significativa en el ámbito contencioso, donde sí genera un volumen de litigiosidad notable que requiere un despliegue de recursos adecuado. 

[1] A fecha 31 de enero de 2023, la plantilla de la ATM ascendía a 926 personas (Tributus, revista de la Agencia Tributaria Madrid, número 1, página.11).

[2] Para que pueda entenderse el volumen de actividad de la ATM resulta muy expresivo recoger algunos datos. En 2021, por ejemplo, se emitieron 4.281.462 recibos, por una cuota total de 1.791.919.276 euros; se recibieron 194.647 autoliquidaciones, que sumaban 561.977.891 euros de cuota; o se efectuaron 119.186 liquidaciones, por un importe de 284.795.848 euros. A través de la administración electrónica se realizaron 6,3 millones de trámites; mientras que 230.746 fueron atendidas presencialmente

Desde el punto de vista de las reclamaciones, por ejemplo, se interpusieron 29.661 recursos de reposición, de los cuales 27.888 se refieren a recursos contra actos de gestión de los tributos, 1.506 contra actos de inspección y 328 en materia catastral. A su vez, se ejecutaron 3.707 resoluciones del Tribunal Económico Administrativo de la ciudad de Madrid y 489 resoluciones judiciales. (Tributus, revista de la Agencia Tributaria Madrid, número 1, páginas 13 y 14)

[3] En el ámbito del Ayuntamiento de Madrid, debe atenderse principalmente al artículo 12.3 del ROAJ, según el cual:

“3. Corresponde informar con carácter previo y preceptivo:

a) Los anteproyectos de ordenanzas y reglamentos.

b) Los convenios administrativos que celebren el Ayuntamiento de Madrid o sus organismos públicos.

c) Los supuestos en que la legislación sobre contratación del sector público así lo exija.

d) Los supuestos en que la legislación sobre patrimonio de las administraciones públicas así lo exija.

e) Las propuestas de resolución en los procedimientos de declaración de lesividad.

f) El planteamiento de conflictos de jurisdicción a los juzgados y tribunales.

g) Cualquier otro asunto respecto al cual la legislación vigente exija informe jurídico con carácter preceptivo.”

No obstante, existen disposiciones dispersas por el ordenamiento jurídico en las que se impone solicitar preceptivamente un informe al órgano con funciones de asistencia legal, siendo en el caso de la ATM su Asesoría Jurídica.

[4] Basta al efecto con comprobar dentro del listado de códigos CPV de la contratación pública cómo nos encontramos con contratos que tienen por objeto, por ejemplo, los servicios de asesoría jurídica (79111000-5), o servicios de asesoría e información jurídica (79140000-7). Luego, la licitación de servicios de asesoría está contemplada como una posibilidad, si bien, en el caso de las Administraciones se restringe en determinados ámbitos.

[5] Artículo 28.3 de la LCREM: «3. Conforme a lo dispuesto en el apartado tercero del artículo 551 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, el Ayuntamiento y los Organismos autónomos y Entidades públicas empresariales locales podrán designar para su representación y defensa en juicio a abogado colegiado o confiar a éste sólo la defensa y la representación a un procurador.»

[6] Artículo 28.6 de la LCREM: “6. Los Abogados del Estado podrán representar, defender y asesorar al Ayuntamiento de Madrid mediante la suscripción del oportuno convenio de colaboración, en los términos contenidos en su legislación específica, a propuesta o previa audiencia del titular de la Asesoría Jurídica.”

[7] Artículo 29 de la LCREM: “En los términos que se establezcan por el Pleno, los Letrados del Ayuntamiento de Madrid podrán asumir la representación y defensa en juicio de las autoridades, funcionarios y empleados del Ayuntamiento o de sus Organismos autónomos y Entidades públicas empresariales, cualquiera que sea su posición procesal, cuando los procedimientos se sigan por actos u omisiones relacionados con el cargo y no exista conflicto de intereses.”

[8] En concreto, el procedimiento para el otorgamiento de la asistencia jurídica a autoridades y empleados públicos se regula en los artículos 29 y 30 del ROAJ, tratándose de una cuestión que se examina con mucha atención por la Asesoría Jurídica, motivo por el cual se exige informe de letrado y autorización expresa del Letrado General.

[9] Sin perjuicio de las competencias estatales ejercidas por el legislador al ocuparse del servicio jurídico en la propia LBRL o en la LCREM para el concreto caso de Madrid, hay que diferenciar las competencias del pleno frente a la junta de gobierno. El Pleno del Ayuntamiento de Madrid no puede descender a la organización concreta de la Administración, pues se trata de una competencia de la Junta de Gobierno, por lo que no puede estructurar a nivel administrativo a la Asesoría Jurídica (artículo 17.1h LCREM).

Esta cuestión exterioriza las complejidades de la Administración Local y del encaje de sus diferentes órganos, con problemas añadidos como la falta de capacidad normativa del órgano ejecutivo (a diferencia de lo que ocurre con el Consejo de Ministros o los consejos de gobierno autonómicos, que sí disponen de competencia reglamentaria). 

[10] Artículo 83.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria: «1. La aplicación de los tributos comprende todas las actividades administrativas dirigidas a la información y asistencia a los obligados tributarios y a la gestión, inspección y recaudación, así como las actuaciones de los obligados en el ejercicio de sus derechos o en cumplimiento de sus obligaciones tributarias.»

También se considera aplicación de los tributos el ejercicio de las actividades administrativas y de las actuaciones de los obligados a las que se refiere el párrafo anterior, que se realicen en el marco de la asistencia mutua.”

[11] Artículo 11.4 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo: “Concluido el trámite de audiencia, el órgano competente para tramitar el procedimiento formulará la propuesta de resolución.

Formulada la propuesta, el órgano competente para tramitar deberá solicitar un informe del órgano con funciones de asesoramiento jurídico sobre la procedencia de la revocación.”

[12] Las dimensiones y número de procedimientos tramitados por la ATM son tales que convierten esta última hipótesis en un planteamiento razonable. En el caso de la AEAT, por ejemplo, aunque se trata de la administración central, que tiene otras dimensiones y volúmenes, dispone de su propio servicio jurídico compuesto por Abogados del Estado, tal y como se previó en el artículo 103, ocho, de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, por el que se creó la agencia: “La Agencia dispondrá de un servicio jurídico propio, integrado por Abogados del Estado, que actuará bajo la superior coordinación de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, y al que corresponde el asesoramiento jurídico de la Agencia.”

Al respecto, el reciente Real Decreto 649/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, en el ámbito de la Abogacía General del Estado, señala en su preámbulo que “merece la pena destacar la especial referencia a la asistencia jurídica a la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que se justifica tanto por la especial carga de trabajo que esta asistencia supone para la Abogacía General del Estado, como por el hecho de que la indicada Agencia cuenta con su propio Servicio Jurídico, servido por Abogados del Estado, que ha de actuar bajo la superior coordinación de la Abogacía General y con sujeción al principio de unidad de doctrina”. Esta idea se plasma en el artículo 39 del real decreto, que en su apartado 3 dispone: “el Servicio Jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria actuará bajo la superior coordinación de la Abogacía General del Estado y con sujeción al principio de unidad de doctrina”.

En definitiva, si bien un modelo como el que se contempla para la AEAT no se puede replicar en similares términos, sí que se podría plantear que la ATM contara con letrados consistoriales con dedicación exclusiva, bajo un régimen, por ejemplo, de adscripción funcional no orgánica, o mediante la creación de un área más dentro de la Asesoría Jurídica.

[13] A efectos de entender el número de procesos tramitados en la Asesoría Jurídica, resulta necesario hacer una breve mención a las modificaciones introducidas en la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la regulación del recurso de casación contencioso-administrativo, por la Ley Orgánica 7/2015, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Esta modificación supuso un gran cambio en la configuración del recurso: introdujo el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia como criterio para decidir sobre la admisión del recurso, desaparecieron los recursos de casación para unificación de doctrina y en interés de ley y, lo que fue más importante para la Administración municipal, con la supresión de los límites de cuantía y materia hasta la fecha existentes, se amplió la posibilidad de que determinadas sentencias de los juzgados de lo contencioso-administrativo se impugnaran ante el Tribunal Supremo.

Esta modificación supuso en el ámbito tributario municipal la posibilidad de acceso por los pequeños contribuyentes a la tutela del Tribunal Supremo. Recordemos que, con anterioridad, el recurso de casación venía limitado a procedimientos de cuantía superior a 600.000 euros.

En el presente apartado se van a tratar de manera sucinta las cuestiones jurídicas de actualidad que recientemente han suscitado un mayor interés en la Asesoría Jurídica como consecuencia de la actividad de la Agencia Tributaria Madrid (ATM) objeto de impugnación.

3.1 Efectos del silencio y la necesidad de interponer reclamación económico-administrativa

Como es conocido, en el caso de los municipios de gran población la impugnación de los actos de aplicación de los tributos y la imposición de sanciones tributarias requiere previamente al ejercicio de las acciones procesales el agotamiento de forma previa y preceptiva de la vía económica administrativa, conforme a lo establecido en el artículo 137 de la LBRL y en el artículo 25 de la LCREM; que, en el caso del Ayuntamiento de Madrid corresponde al Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid.

Pues bien, no siendo un hecho controvertido que la normativa tributaria impone la carga de agotar la vía económica-administrativa, así como que este requisito no vulnera el artículo 24 de la Constitución ni puede ceder ante el principio antiformalista de la jurisdicción contenciosa (véanse, por ejemplo, la SSTS de 28 de junio de 2012, Rec. 3261/2009 o de 10 de junio de 2003, Rec. 84/1998), sin embargo, se ha planteado si también deben los administrados asumir la carga de agotar la vía administrativa en aquellos casos en los que no existía un acto expreso sino que se impugnaba la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación del interesado.

El Tribunal Supremo ha resuelto recientemente en sus Sentencias número 280/2023, de 7 de marzo (Rec. 3069/2021) o 539/2023, de 5 de mayo (Rec. 4792/2021), que no procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo invocando la falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA.

En la Sentencia número 280/2023, de 7 de marzo de 2023, fundamento de derecho cuarto, se pronuncia el Alto Tribunal como sigue:

1. No procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.
2. En tal sentido, la Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del recurso administrativo debido.
3. Ordenar, en un recurso de casación, que se conceda a la Administración una nueva oportunidad de pronunciarse, en un recurso administrativo, sobre la procedencia de una solicitud formulada en su día y no contestada explícitamente, supondría una dilación indebida del proceso prohibida por el artículo 24 CE y una práctica contraria al principio de buena administración, máxime cuando el asunto ya ha sido examinado, en doble instancia, por tribunales de justicia.
4. El agotamiento de una vía previa de recurso, aun siendo preceptiva, cuando ya no sería, en este caso, previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.
5. No hay un derecho subjetivo incondicional de la Administración al silencio, sino una facultad reglada de resolver sobre el fondo los recursos administrativos, cuando fueran dirigidos frente a actos presuntos como consecuencia del silencio por persistente falta de decisión, que no es, por lo demás, una alternativa legítima a la respuesta formal, tempestiva y explícita que debe darse, sino una actitud contraria al principio de buena administración.    

3.2 Impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana

A pesar de que el IIVTNU supone, en términos generales, el segundo impuesto por importancia recaudatoria tras el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI, en adelante) que constituye la principal fuente de ingresos tributaria del consistorio, es el impuesto que viene generando más litigiosidad. En el año 2022, según los datos reflejados en la Memoria de la ATM [1], el número de resoluciones judiciales dictadas en vía contenciosa-administrativa derivadas de la impugnación de actos de aplicación de este tributo se elevó a 883. 

A partir del año 2021 se ha producido una merma considerable en la recaudación derivada del IIVTNU [2] como consecuencia de las Sentencias del Tribunal Constitucional (TC, en lo sucesivo), principalmente, las Sentencias número 26/2017, de 16 de febrero, número 37/2017, de 1 de marzo, y número 59/2017, de 11 de mayo, número 126/2019, de 31 de octubre, así como la Sentencia número  182/2021 de 26 de octubre, que han ido minando determinadas actuaciones de la Administración Tributaria, llegando a anular la fórmula de cálculo del impuesto.

Siendo un tema sobre el que se ha venido escribiendo de manera extensa, interesa recordar que la Sentencia de 26 de octubre 2021 acordó declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, segundo párrafo, 107.2 a) y 107.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, suponiendo su expulsión del ordenamiento jurídico, dejando un vacío normativo sobre la determinación de la base imponible que impide la liquidación, comprobación, recaudación y revisión de este tributo local y, por tanto, su exigibilidad. Para cubrir este vacío se dictó el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.

Una de las cuestiones que resultan de interés de la STC número 182/2021 son los límites de la aplicabilidad del propio fallo de la sentencia. En concreto, en su fundamento jurídico sexto se dijo lo siguiente:

b) por otro lado, no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme a estos exclusivos efectos, tendrán también la consideración de situaciones consolidadas (i) las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y (ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada ex artículo 120.3 LGT a dicha fecha.

Pues bien, en una interpretación literal de la primera parte del apartado b) se planteó si lo procedente sería la estimación del recurso respecto de todas las liquidaciones que hubiesen sido recurridas antes del 26 de octubre de 2021 y respecto a las que, en tal fecha, no hubiere recaído resolución expresa del recurso. Es decir, si el TC obligaba en todo caso a la anulación de las liquidaciones que no fueran firmes y consentidas, reconociendo el derecho a la devolución de ingresos indebidos en las solicitudes de rectificación de autoliquidaciones por el IIVTNU que no hubieran sido decididas definitivamente, sin entrar a valorar -esto es lo relevante- la existencia o no en cada caso de una situación inexpresiva de capacidad económica

Esta duda fue resuelta por el Tribunal Supremo en la Sentencia número 1092/2022, de 26 de julio de 2022 (Rec. 7928/2020), y se ha ratificado en la reciente Sentencia número 414/2023, de 28 de marzo de 2023 (Rec. 4254/2021). En concreto, el Alto Tribunal consideró que debían anularse todas las liquidaciones recurridas con anterioridad al 26 de octubre de 2021, sin entrar a valorar la existencia o no en cada caso de una situación inexpresiva de capacidad económica.

Por otro lado, en el ámbito del IIVTNU resulta también interesante hacer una referencia a la problemática analizada por las precitadas sentencias de julio del presente año, SSTS número 949/2023, de 10 de julio (Rec. 5181/2022), número 978/2023, de 12 de julio (Rec. 4701/2022) y número 985/2023, de 13 de julio (Rec. 4136/2022), en las que se estudió como cuestión de interés casacional «precisar si ha de estarse a la fecha del dictado o de la publicación de la citada sentencia para discernir si se trata una situación consolidada o no y si procede su impugnación con fundamento en la declaración de inconstitucionalidad que realiza».

La cuestión planteada y admitida por el Tribunal Supremo trae causa del hecho de que la sentencia del Tribunal Constitucional tomara la fecha de dictado de su sentencia -el 26 de octubre de 2021- como referencia para determinar cuándo una situación jurídica se podía entender consolidada. Sin embargo, que la sentencia retrasara su publicación al 25 de noviembre de 2021 animó a un importante número de contribuyentes a recurrir los actos tributarios correspondientes, amparándose en el artículo 38.1 de la LOTC, según el cual: «Uno. Las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

Se resolvió la cuestión por el Tribunal Supremo en los siguientes términos, fundamento de derecho cuarto, de la STS número 949/2023, de 10 de julio de 2023: «dados los términos en que se expresa la STC 182/2021, de 26 de octubre, es indudable que la voluntad del Tribunal Constitucional es fijar la intangibilidad de las diversas situaciones consolidadas a la fecha de dictado de la sentencia, no a la de la publicación». El Tribunal Supremo considera que a pesar de cuál sea el tenor literal del artículo 38 LOTC, «la potestad de delimitar las situaciones intangibles no tiene fundamento en esta norma, sino que es una interpretación que extrae el propio Tribunal Constitucional de la ausencia de regulación explícita en la LOTC respecto a la potestad de delimitación temporal de los efectos de las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de leyes», aunque reconoce que la STC «no hace mención explícita a los principios e intereses protegidos al decidir que sea la fecha de dictado de la sentencia el hito temporal determinante de la intangibilidad de situaciones que califica de consolidadas».

Ratifica el Tribunal Supremo la validez de la «publicación adicional» de la sentencia mediante nota de prensa oficial del Tribunal Constitucional y concluye que «La delimitación de las situaciones consolidadas a esta fecha del dictado de sentencia es una decisión del Tribunal Constitucional que tan solo al mismo corresponde, dentro del ejercicio de sus facultades y responsabilidades.»

Por último, el Tribunal Supremo fijó la siguiente doctrina casacional, fundamento jurídico quinto:

Como conclusión de todo lo expuesto establecemos como doctrina jurisprudencial que, de conformidad con lo dispuesto en la STC 182/2021, de 26 de octubre, las liquidaciones provisionales o definitivas por Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana que no hubieran sido impugnadas a la fecha de dictarse dicha sentencia, 26 de octubre de 2021, no podrán ser impugnadas con fundamento en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en la misma, al igual que tampoco podrá solicitarse con ese fundamento la rectificación, ex artículo 120.3 LGT, de autoliquidaciones respecto a las que aun no se hubiera formulado tal solicitud al tiempo de dictarse la STC 26 de octubre de 2021.

Sin embargo, sí será posible impugnar dentro de los plazos establecidos para los distintos recursos administrativos, y el recurso contencioso-administrativo, tanto las liquidaciones provisionales o definitivas que no hubieren alcanzado firmeza al tiempo de dictarse la sentencia, como solicitar la rectificación de autoliquidaciones ex artículo 120.3 LGT, dentro del plazo establecido para ello, con base en otros fundamentos distintos a la declaración de inconstitucionalidad efectuada por la STC 182/2021, de 26 de octubre. Así, entre otros, con fundamento en las previas sentencias del Tribunal Constitucional que declararon la inconstitucionalidad de las normas del IIVTNU en cuanto sometían a gravamen inexcusablemente situaciones inexpresivas de incremento de valor (entre otras STC 59/2017) o cuando la cuota tributaria alcanza confiscatorio (STS 126/2019) al igual que por cualquier otro motivo de impugnación, distinto de la declaración de inconstitucionalidad por STC 182/2021.

3.3 Impuesto sobre bienes inmuebles

El IBI se erige como el impuesto más importante del sistema tributario local, desde un punto de vista económico supone la mayor fuente ingresos tributarios [3] al mismo tiempo que, desde un punto de vista social, extiende su ámbito de acción sobre el mayor número de ciudadanos.

Las principales singularidades y complejidades que caracterizan este impuesto derivan de su configuración como impuesto de gestión compartida entre el Estado (principalmente, Dirección General del Catastro) y las Entidades Locales, conforme a lo establecido en los artículos 65 y 77 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante, TRLRHL) en relación con los artículos 22 a 32 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (TRLCI, en lo sucesivo).

La gestión compartida plantea problemas de distinta naturaleza, siendo los más relevantes los relacionados con la dualidad de vías de impugnación. Una cuestión interesante se ha resuelto recientemente por el Tribunal Supremo, que ha estudiado si es posible sustituir el valor catastral determinado a partir de la ponencia de valores por el valor comprobado en el seno de un procedimiento de comprobación de un impuesto ajeno al IBI.

Esta cuestión se planteó por la Administración General del Estado a través del recurso de casación interpuesto contra la Sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de febrero de 2019 (recurso ordinario 213/2017). El Tribunal Supremo resolvió esta cuestión en los fundamentos de derecho sexto y séptimo de la Sentencia número 1011/2023, de 17 de julio (Rec. 5535/2019), y que resume en los siguientes términos:

1º) Conforme a la Ley del Catastro Inmobiliario, la determinación del valor catastral de cada bien inmueble se inicia con la aprobación de la Ponencia de Valores. Aprobación de Ponencia de Valores y asignación individualizada del valor catastral a cada inmueble, son actos que, estrechamente relacionados, poseen sustantividad propia, por lo que lo procedente es, en principio, que los reparos que se tengan contra la Ponencia de Valores se hagan respecto de dicho acto.

2º) Sin embargo, cuando se individualiza cada valor catastral, y se notifica este, es cuando el interesado puede valorar los posibles defectos o vicios de la Ponencia de Valores que no se manifiestan más que cuando la misma se proyecta sobre el bien inmueble particular, por lo que no existe inconveniente jurídico alguno que al hilo de la fijación y notificación del valor catastral se extienda la impugnación a aquellos aspectos de la Ponencia de Valores defectuosos en cuanto tienen incidencia en la determinación individualizada del valor catastral.

3º) La Ponencia de Valores goza de presunción de certeza, por lo que corresponde a la parte recurrente desvirtuar la misma asumiendo la carga de la prueba para llevar al convencimiento del órgano jurisdiccional que se ha producido una incorrecta determinación del valor de mercado.

Por tanto, es posible desvirtuar la relación entre valor catastral, calculado conforme a los criterios de la ponencia de valores y el valor de mercado, aportando las pruebas que el interesado tenga por conveniente, pero siempre partiendo del supuesto de que de los valores de mercado tomados en consideración en la Ponencia no respondan a la realidad y, en definitiva, que el valor catastral así fijado es superior al valor de mercado. Mientras no sea así, la Ponencia de Valores, como acto administrativo, despliega todos sus efectos.

[…]

Recapitulando las anteriores consideraciones, fijamos como doctrina jurisprudencial que no es ajustado a derecho sustituir el valor catastral determinado a partir de la ponencia de valores por el valor comprobado en el seno de un procedimiento de comprobación de un impuesto ajeno, sin perjuicio de que resulta posible desvirtuar la relación entre valor catastral, calculado conforme a los criterios de la ponencia de valores y el valor de mercado, aportando las pruebas que el interesado tenga por conveniente, y acreditativas de que el valor catastral así fijado es superior al valor de mercado. Mientras no sea así, la Ponencia de Valores, como acto administrativo, despliega todos sus efectos.

Otra cuestión que resulta de interés se planteó ante el Tribunal Supremo a colación del procedimiento de regularización catastral, cuando este conlleva la modificación del valor catastral en virtud del cual se fija la base imponible del impuesto sobre bienes inmuebles. En concreto, se planteó si tal modificación interrumpe el plazo de prescripción del derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación de las cuotas de ese tributo.

La STS número 1154/2022, de 2 de marzo (Rec. 1137/2020), indica en sus fundamentos de derecho primero y segundo lo siguiente:

Por tanto, es procedente la liquidación del IBI correspondiente a los periodos impositivos no prescriptos posteriores a la fecha de la alteración catastral, al margen de que esta fecha tenga una antigüedad superior a cuatro años. En este sentido, el único límite para liquidar posteriormente el IBI en función de nuevo valor catastral será el de la prescripción del derecho de la administración para determinar la deuda tributaria mediante liquidación, cuyo plazo quedó interrumpido por las actuaciones catastrales llevadas a cabo por la Gerencia Regional del Catastro de Valencia en el marco del procedimiento de regularización catastral origen de los actos administrativos aquí recurridos.

La regularización catastral, por tanto, produce un doble efecto. En el Catastro, desde el día siguiente a aquel en que se produjeron los hechos, actos o negocios que originen la incorporación o modificación catastral, independientemente del momento en que se notifiquen. En el IBI, en el periodo impositivo siguiente a partir del cual tengan efectos catastrales.

Como se ha declarado ya, este procedimiento también tiene naturaleza tributaria, por tanto, las actuaciones realizadas con conocimiento formal del interesado interrumpen la prescripción. Producida ésta, se iniciará de nuevo el cómputo del plazo de prescripción.

[…]

Sin embargo, conforme a nuestra doctrina anteriormente expuesta, la tramitación de un procedimiento de regularización catastral, que conlleva la modificación del valor catastral, en virtud del cual se fija la base imponible del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, interrumpe el plazo de prescripción del derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación de las cuotas de ese tributo.

Por último, también podemos mencionar la cuestión que se ha planteado recientemente sobre la aplicabilidad de la bonificación por familia numerosa cuando algunos de los hijos de los progenitores no están empadronadas en la vivienda habitual objeto de bonificación.

El debate reside en el hecho de que, a juicio de la Administración municipal, no se ha de conceder la bonificación por familia numerosa toda vez que en el inmueble que constituye su vivienda habitual no están empadronados todos los miembros de la familia del contribuyente, amparándose en que este requisito es necesario en base al tercer párrafo del artículo 12.1 de la de la Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, de 15 de diciembre de 1989, según el cual: «Se presumirá que la vivienda habitual de la familia numerosa es aquella en la que figura empadronada la familia».

Algunos juzgados de lo contencioso-administrativo no comparten el criterio de la Administración, como es el caso del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Madrid, el cual planteó cuestión de ilegalidad ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid mediante Auto de 11 de noviembre de 2022, al considerar que el artículo 12 de la Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del Ayuntamiento de Madrid era contrario a derecho por contravenir lo preceptuado en el artículo 14 de la Constitución española y el artículo 2.2.c) de la ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas.

No se trata, sin embargo, de la posición mayoritaria, pues hay casos como el del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 34 de Madrid, que en un procedimiento análogo, Sentencia número 180/2021, de 2 de julio, dictó sentencia desestimatoria del recurso. Dicha sentencia viene a defender que, dentro de las facultades concedidas por el mencionado artículo 74.4 del TRLRHL se encuentra el definir los aspectos sustantivos y formales de esta bonificación. Y, precisamente, en uso de dicha facultad, el artículo 12 de la ordenanza fiscal reguladora del IBI determina que se bonifiquen únicamente aquellos inmuebles que constituyan la vivienda habitual de toda la unidad familiar (entendiendo por tal la destinada exclusivamente a satisfacer la necesidad permanente de vivienda del sujeto pasivo de su familia).

Concretamente, la Sentencia número 180/2021, de 2 de julio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 34 de Madrid, establece en su fundamento de derecho quinto que:

En este caso, no existe esa discriminación ya que no existe un término de comparación válido; no se trata de comparar los supuestos de unidades familiares que convivan con las que no convivan, porque es evidente que no son iguales, sino si existe algún supuesto en que, no existiendo esa convivencia en la misma vivienda, sin embargo, la Ordenanza si contemple la posibilidad de esa bonificación. Lo que aquí no sucede. Es decir, pueden existir familias numerosas en su “modalidad habitual”, como las define el recurrente, que, aun con título válido, por cualquier circunstancia no toda la unidad familiar viva en el mismo domicilio (hijo que estudia fuera, que decida irse a vivir a otro lugar, etc…). Y esta familiar tampoco tendría derecho a la bonificación. Sencillamente, porque la bonificación no distingue por la clase de familia numerosa (ni podría hacerlo) sino por el mero hecho de que constituya la vivienda habitual de la unidad familiar. Y, esa diferencia de trato se basa en una circunstancia objetiva y razonable en función de la naturaleza del Impuesto sobre Bienes Inmuebles que es un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles.

[…]

Pues bien, no existe tal vulneración del principio de igualdad en materia tributaria por el hecho de hacer depender la bonificación del requisito de la convivencia, y no de la dependencia económica. No es aplicable la Sentencia 19/2012 del Tribunal Constitucional, de 15 de febrero, que se refiere a un Impuesto distinto, el IRPF, que grava la renta de las personas físicas, y, por esa razón, concluyó que la norma no era constitucional cuando hacía depender la deducción por el mínimo familiar regulada en la Ley 40/1998, de 9 de diciembre, de la convivencia de los hijos, ya que esa deducción tenía por finalidad compensar los gastos que generaba el mantenimiento de los descendientes, y no existía razón objetiva alguna para vincular esa deducción al requisito de la convivencia, excluyendo a aquellos contribuyentes que prestaban asistencia económica a sus descendientes por el sólo hecho de no convivir con ellos. Pero, ha de insistirse que, en este caso, se trata de un impuesto distinto que grava la titularidad de un derecho real sobre un bien inmueble en el que, precisamente, cobra especial relevancia el requisito de la convivencia cuando se trata de aplicar la bonificación por familia numerosa, porque se trata de compensar el mayor gasto que supone esa convivencia en el mismo inmueble.

3.4 Impuesto sobre actividades económicas

Para concluir, dentro de las cuestiones que recientemente han suscito un mayor interés en relación con el impuesto sobre actividades económicas (en adelante, IAE), resulta destacable la repercusión que tuvo el estado de alarma ordenado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo [4], en tanto que, entre otras medidas, acordaba la suspensión o limitación transitoria de las actividades de multitud de operadores económicos.

Un determinado sector consideró que al haberse decretado la suspensión obligatoria de las actividades económicas ello implicaba que no se hubiera producido el hecho imponible del impuesto durante tal periodo y que, por tanto, con base en esa circunstancia se debían anular las liquidaciones correspondientes al mismo.

El Tribunal Supremo, este mismo año, en sus Sentencias número 724/2023, de 30 de mayo (Rec. 1602/2022), y número 725/2023, de 30 de mayo (Rec. 2323/2022), estimó las pretensiones de aquellos y reconoció la procedencia de la devolución de la parte de las cuotas del IAE correspondientes a los periodos de cierre forzoso de las actividades de hostelería como consecuencia de las declaraciones de estado de alarma. El fundamento jurídico quinto de la Sentencia número 724/2023, de 30 de mayo, fijó la siguiente jurisprudencia:

1. La paralización de actividad y el cierre de establecimientos ordenada por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en particular su artículo 10, apartados 1º y 4º, no determina, dadas sus fechas y el previo acaecimiento del devengo, la inexistencia, o no producción, del hecho imponible durante el periodo de inactividad.
2. Procede, en cambio, la aplicación al caso del régimen de paralización de industrias que establece el apartado 4 de la regla 14 del Real Decreto Legislativo 1175/1990, con rebaja de la parte proporcional de la cuota, según el tiempo que la industria, comercio o actividad hubiera dejado de funcionar.
3. No es preciso, a tal efecto, ni probar en especial la paralización o cierre de la empresa, ni poner en conocimiento de la Administración tal cierre o inactividad, pues ambas circunstancias derivan directamente de la ley. En particular, para las actividades de hostelería o restauración, la única prueba exigible es la de la inexistencia de entrega a domicilio, aquí no controvertida.

Frente a las sentencias anteriores, en la Sentencia del Tribunal Supremo número 726/2023, de 30 de mayo (Rec. 2961/2022), se resolvió que en aquellos casos en los que el propio ayuntamiento, para paliar la situación provocada por el estado de alarma, había modificado su ordenanza fiscal del impuesto estableciendo una reducción en la cuota municipal del impuesto, debía entenderse compensado el derecho a la reducción de la cuota del IAE con la bonificación practicada. El fundamento de derecho cuarto de la citada sentencia resume en los siguientes términos:

Sería conveniente añadir a todo lo expresado que, además, el contribuyente se ha beneficiado de una reducción en la cuota del 25 por 100, por aplicación de la ordenanza municipal aprobada por el propio Ayuntamiento de Santander, siendo así que la paralización total de la actividad no alcanzó más allá de un trimestre del año natural 2020, por razón de la suspensión ordenada en el Real Decreto 463/2020, de suerte que cabe entender compensado o satisfecho el derecho de aquél, a falta de prueba de lo contrario, que no se ha producido.

[…]

La solución dada a otros recursos de casación fallados en la misma fecha no ha sido, finalmente, la de considerar que no concurre el hecho imponible (artículo 78 TRLHL) sino la aplicación al caso del régimen de paralización de industrias que establece el apartado 4 de la regla 14 del Real Decreto Legislativo 1175/1990, con rebaja de la parte proporcional de la cuota, según el tiempo que la industria, comercio o actividad hubiera dejado de funcionar. Sin embargo, la congruencia procesal y el hecho de que el recurrido se ha visto compensado en términos semejantes, debido a la reducción de la cuota fijada en la ordenanza, hacen inviable la aplicación de dicha norma al caso enjuiciado. 

[1] Memoria de la ATM, 2022, página 37, consultable en la siguiente dirección electrónica: agenciatributaria.madrid.es/FWProjects/contribuyente/contenidos/01Conocenos/03Memorias/MemoriaATM2022.pdf

[2] Los Derechos Reconocidos Netos por el IIVTNU ascendieron en el año 2022, a 195.300.000 de euros, suponiendo 181.860.000 de euros de la recaudación liquida (datos obtenidos de la memoria de la ATM 2022, página 29). Sin embargo, los mismos derechos en 2021 se elevaban hasta 512,1 millones de euros, un 20,9 % del total de la tributación local.

[3] Los Derechos Reconocidos Netos en el Ayuntamiento de Madrid por el IBI ascienden a 1.472 millones de euros, 1.319,6 millones de euros de la recaudación líquida en el año 2022 (datos obtenidos de la Memoria de la ATM 2022, página 29). En 2021 los datos fueron similares, ascendiendo a 1.473 millones de euros, suponiendo para el propio Ayuntamiento de Madrid un 56,7% de sus ingresos tributarios.

agenciatributaria.madrid.es/FWProjects/contribuyente/contenidos/01Conocenos/03Memorias/MemoriaATM2022.pdf

[4] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.