Portal del Contribuyente del Ayuntamiento de Madrid

En las sociedades modernas, el Estado - hoy social y democrático de Derecho - ha adquirido un papel relevante en la vida de los ciudadanos, añadiendo a sus funciones clásicas la garantía de los derechos individuales y colectivos, y la prestación de gran cantidad de servicios públicos, incorporándolos a los textos constitucionales, bien como derechos subjetivos o como principios rectores de sus políticas públicas, sobre la base del principio de solidaridad y con miras a la consecución de la igualdad.

Toda la actividad del Estado y sus Administraciones Públicas requiere financiación, recursos con los que atender las obligaciones económicas derivadas del desarrollo de esa actividad. A este respecto,

«Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.»

reza el artículo 31 de la Constitución Española en consonancia con la definición que hace de España, en su primer precepto, como un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico, entre otros, la justicia y la igualdad.

Ese “todos” abarca al conjunto de los ciudadanos con el alcance previsto por las diferentes normas tributarias, que concretan el contenido del mandato de que cada uno aporte al fisco, en función de su capacidad económica, recursos destinados al sostenimiento del Estado y sus Administraciones Públicas, lo que, por aplicación del principio de progresividad, incide además en una mejor distribución de la riqueza.

En esta previsión constitucional, el principio de igualdad, inspirador de la actuación de los poderes públicos y, en este caso, del ejercicio de la potestad tributaria, debe entenderse no en términos absolutos, sino como equidad, que no comporta tratar a todos por igual en términos absolutos, independientemente de sus circunstancias, sino tratar a cada uno teniendo en cuenta sus circunstancias personales, económicas y sociales.

Así, el ordenamiento jurídico español recoge como principio rector del ejercicio de la potestad tributaria el de progresividad, de forma que quienes tengan mayor capacidad económica contribuirán en mayor medida al sostenimiento de los gastos públicos a través del pago de tributos.

La situación económica de los sujetos es, pues, el elemento fundamental en la determinación de su contribución a sufragar los gastos públicos. Todas las personas físicas o jurídicas, y las entidades que cumplan los requisitos fijados por la normativa tributaria, serán consideradas obligados tributarios —estos son el “todos” en que se concreta la previsión del artículo 31 de la Constitución Española antes citado—, entre los que se encuentran, con distinto papel y alcance, según dispone el artículo 35.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), los contribuyentes, los sustitutos de estos, los obligados a realizar pagos fraccionados, los retenedores, los obligados a practicar ingresos a cuenta, a repercutir, a soportar la repercusión, la retención o los ingresos a cuenta, los sucesores y los beneficiarios de supuestos de exención, devolución o bonificaciones tributarias, cuando no tengan la condición de sujetos pasivos.

De esta forma, el fisco, como conjunto de organismos públicos que se ocupan de la recaudación de los tributos, será el encargado de que, voluntaria o coactivamente, el obligado tributario realice esos ingresos públicos consistentes en prestaciones pecuniarias exigidas por una Administración Pública como consecuencia de la realización del supuesto de hecho al que la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos.

Las obligaciones tributarias son, por lo tanto, deberes de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas de acuerdo con la capacidad económica de cada uno y sus circunstancias personales, sociales o económicas, y con criterios de progresividad. En los casos en los que estas condiciones no son tomadas en consideración son en los que determinados colectivos de la sociedad pueden llegar a encontrarse en una situación de vulnerabilidad fiscal; entendida como la incapacidad para hacer frente a una obligación tributaria, aunque sea temporalmente, o la incapacidad para reponerse de los efectos que sobre su vida produce el haber cumplido una obligación de tal naturaleza. En este sentido, la vulnerabilidad fiscal derivaría de un desequilibrio económico que lo sumergiría en una concatenación de circunstancias negativas. Por ello, tales situaciones deben tenerse en cuenta tanto en la selección de los hechos a los que vincular el deber de contribuir como en la configuración de los elementos que determinan la deuda tributaria y el pago de ésta, en definitiva, en lo que se podría llamar el proceso del tributo.

También podría definirse como la situación en la que el obligado tributario ve afectada su calidad de vida o la capacidad de generar o disponer de ingresos, por la dificultad para afrontar las obligaciones fiscales corrientes o periódicas, imprevistas, sobrevenidas o excepcionales y/o para ejercitar los derechos en el ámbito fiscal.

Su calidad de vida, en tanto que se puede ver privado de recursos en principio destinados a satisfacer las necesidades precisas para un adecuado devenir físico y social; su capacidad para generar ingresos, en tanto que las obligaciones de pago de determinados tributos pueden impedirle o dificultarle el ejercicio de actividades que le reporten o proporcionen recursos económicos para vivir adecuadamente.

El pago anual de un impuesto o de una tasa, como puede ser el del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) o el de la Tasa por la Prestación del Servicio de Recogida de Residuos Sólidos, podría mencionarse como ejemplo de tener que afrontar el cumplimiento de obligaciones periódicas. En estos casos, la cuantía a satisfacer por muchos de los obligados tributarios es elevada y requiere por parte del contribuyente una previsión de ahorro que, según sus circunstancias, no podrá cumplir por no disponer de margen entre sus ingresos y sus gastos necesarios para cubrir sus necesidades habituales o incluso básicas (alojamiento, comida, educación, etc.).

Por otra parte, ciertos sujetos pueden llegar a encontrarse en una situación de vulnerabilidad fiscal como consecuencia de circunstancias sobrevenidas. Hacer frente al pago de impuestos derivados de la aceptación de una herencia, como el Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD) o el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IVTNU), representaría un caso en el que, por circunstancias sobrevenidas, el obligado tributario podría verse en una situación de vulnerabilidad fiscal por la imposibilidad de cumplir con sus obligaciones si no cuenta con liquidez suficiente para realizar el mencionado pago y/o no se le otorga la posibilidad de hacerlo de forma fraccionada o aplazada.

La situación de vulnerabilidad fiscal viene condicionada en cada caso por circunstancias concurrentes en las personas, ya sean físicas o jurídicas, que tienen que hacer frente al pago de tributos, como la edad, el género, el nivel educativo, el nivel de ingresos, las cargas familiares o el término municipal o la Comunidad Autónoma donde resida el contribuyente o desarrolle la actividad de la que derivada la obligación de contribuir; también por la situación económica, en la que inciden, concurrentes o no, diferentes factores: ingresos irregulares, no poder acceder a recursos, la incapacidad de adaptación a cambios o a situaciones adversas, sobrevenidas y/o extremas.

Tampoco es de extrañar que los obligados tributarios puedan llegar a sufrir una situación de vulnerabilidad fiscal como consecuencia de no acceder al ejercicio de sus derechos, lo que puede ocurrir por su desconocimiento de la posible aplicación de reducciones, bonificaciones, deducciones, o incluso exenciones, en la declaración de un tributo. Valgan de ejemplo: la reducción en la base imponible general del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) de las aportaciones y contribuciones a mutualidades de previsión social que cumplan determinados requisitos, o la bonificación que puede prever la ordenanza fiscal reguladora del IVTNU de hasta el 95% de su cuota íntegra, en las transmisiones de terrenos, y en la transmisión o constitución de derechos reales de goce limitativos del dominio, realizadas a título lucrativo por causa de muerte a favor de los descendientes y adoptados, los cónyuges y los ascendientes y adoptantes. La falta de una cultura tributaria, fundamentalmente en sujetos con menor capacidad económica, puede perjudicar más si cabe su situación como consecuencia de desconocer los recursos disponibles para hacer frente con menos dificultad al cumplimiento de sus obligaciones fiscales, y probablemente, en algunos casos, por no saber aprovechar las ventajas que para determinadas circunstancias y personas, dependiendo de su situación, prevé el propio sistema tributario y la regulación de las diferentes tributos que lo integran.

En la sociedad española existen grupos de población que, por lo general, cuentan con ingresos irregulares en el tiempo, temporales o de importes bajos o/e insuficientes (trabajadores del campo, parados de larga duración, pensionistas o personas empleadas del hogar) lo que les dificulta planificar a medio o largo plazo la gestión de sus ingresos y gastos, e impide o merma su capacidad de ahorro con el fin de afrontar las obligaciones tributarias.

Además, es frecuente que algunas de estas personas se topen con impedimentos para acceder a recursos económicos (crédito), medios tecnológicos (móvil, ordenador, internet, plataformas para relacionarse con las Administraciones Públicas, aplicaciones) o bienes muebles e inmuebles (vehículos, vivienda, tierras que explotar, locales donde montar un negocio), con las mismas consecuencias referidas en el párrafo anterior.

Otro elemento que puede inducir a una situación de vulnerabilidad económica y, en consecuencia, también fiscal, es la incapacidad de los sujetos con obligaciones tributarias de adaptarse a situaciones sobrevenidas o adversas, o a cambios, ya sea por carecer de la formación o la educación adecuadas, por la escasez o/y irregularidad de sus recursos, o por no formar parte de un entorno social propicio que contribuya a que actúen de forma resolutiva ante las circunstancias mencionadas.

La vulnerabilidad fiscal, como resultado de una determinada situación económica, puede manifestarse, dependiendo de los recursos económicos disponibles, en el momento que ha de satisfacerse algún tributo fijado en el ordenamiento jurídico. 

La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, define las figuras tributarias (impuestos, las tasas y las contribuciones especiales), fija los elementos para determinar las obligaciones tributarias (hecho imponible, sujetos pasivos, base imponible, base liquidable, tipo de gravamen, cuota íntegra, cuota líquida, deuda tributaria) y establece las condiciones para el pago de las deudas tributarias (las actuaciones y los procedimientos de recaudación).

De acuerdo con la definición recogida en la mencionada ley, los impuestos son los

«tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente»,

entre los más conocidos se encuentran el IRPF o el Impuesto de Sociedades (IS), y el IBI o el Impuesto sobre el IVTNU.

El hecho imponible del segundo tipo de tributo, las tasas,

«consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado».

La Tasa por Ocupación del Dominio Público para la Instalación de Terrazas, la Tasa por la Prestación del Servicio de Recogida de Residuos Sólidos Urbanos o la Tasa por Prestación de Servicios Urbanísticos son ejemplos de este tributo.

Finalmente, las contribuciones especiales son

«los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos».

Como ejemplo se pueden citar las aportaciones que con esta naturaleza realizan los propietarios de bienes inmuebles que recaen a una vía pública por la realización de obras de asfaltado de ésta.

La vulnerabilidad fiscal, como ya se ha dicho, se hace patente con la aparición de la obligación de tener que pagar la deuda tributaria de un tributo. Sin embargo, esa vulnerabilidad, que se manifiesta en ese momento, permanece latente desde el momento mismo en que se establece y regula el tributo, proceso en el que cabe distinguir cuatro fases:

a) La elección de la situación o actividad sobre la que ha de recaer el tributo (decisión de gravar un determinado supuesto de hecho).

b) La definición de los elementos que concurren en la determinación de la deuda tributaria y de las condiciones de la satisfacción de la deuda o su recaudación (regulación del tributo).

c) La liquidación del tributo.

d) La realización de las operaciones necesarias para lograr el pago voluntario de las obligaciones tributarias o su recaudación forzosa (recaudación de las deudas tributarias).

En efecto, desde el momento mismo en que se examina la capacidad económica, la generación de riqueza o el desarrollo de actividades, pueden y deben examinarse las circunstancias oncurrentes, objetivas y subjetivas, a la hora de decidir qué situaciones y actividades pueden y deben ser objeto de imposición. Un buen análisis de dichas situaciones y circunstancias ha de conducir a la adopción de decisiones más conscientes y, en todo caso, más ajustadas a la intención perseguida con las políticas públicas tributarias, independientemente de los principios fiscales.

Ese conocimiento exhaustivo es fundamental a la hora de prever el rendimiento de los tributos y de establecer las reglas que han de incidir en la determinación de las deudas tributarias y su afección a los distintos sujetos obligados, fundamentalmente cuando se fijen cuestiones como los hechos imponibles, las posibles reducciones, exenciones y bonificaciones, etc.

Evaluar las capacidades de gestión tributaria que conduzcan a que todos los obligados con arreglo a su capacidad puedan cumplir adecuadamente con sus obligaciones fiscales tiene que ser otra meta de un sistema fiscal justo que evite imponer cargas adicionales. Tener en cuenta el posible conocimiento especializado en materia tributaria de los posibles obligados al pago de los distintos tributos, y prever ayudas y herramientas adecuadas de estos, facilitará el cumplimiento de sus obligaciones y evitará cargas añadidas a los llamados a contribuir.

Finalmente, también en la fase de recaudación del pago, pueden y deben preverse las circunstancias concurrentes que faciliten su realización voluntaria por parte de los contribuyentes, y a lo referido en el párrafo anterior, se puede añadir el prever situaciones de dificultad para el pago y los mecanismos para su facilitación.

En resumen, esto obliga a analizar la posibilidad del surgimiento de situaciones de vulnerabilidad fiscal en esas cuatro fases del proceso tributario, teniendo en cuenta las características y circunstancias que puedan concurrir en los potenciales obligados tributarios, analizando y estableciendo los factores a partir de los cuales puede surgir la vulnerabilidad fiscal, convirtiéndolos en indicadores con su valoración con los que poder operar, y estableciendo las consecuencias de su concurrencia en las distintas fases, para poder tomar las decisiones precisas y adecuadas dirigidas a evitar la vulnerabilidad fiscal. Y, en todo caso, orientadas a conseguir el cumplimiento del principio constitucional conforme al cual cada uno contribuirá al sostenimiento de los gastos públicos y de acuerdo con el principio de progresividad y no confiscatoriedad.

La situación económica y social de los ciudadanos incide en la determinación de la obligación tributaria y en las posibilidades de materializar su cumplimiento, y esta situación económica es la que ha de determinar, en última instancia, la obligación de tributar y su cuantía. Pero en la situación económica, y en la capacidad para cumplir con las obligaciones fiscales del sujeto, inciden factores que resultan de las características de las personas (la edad, el género, la salud, la discapacidad, etc.) y de otras que se refieren a sus circunstancias socioeconómicas (trabajo, nivel de renta, patrimonio, formación, etc.) que pueden y deben tomarse en consideración de cara a implementar una política fiscal justa que colabore en la superación de situaciones de desventaja y, por tanto, haga realidad el principio de que la tributación ha de relacionarse con la capacidad económica de cada uno.

El nivel de ingresos (sueldo, rentas de capital, etc.) y la frecuencia y la periodicidad o no de su percepción, el coste de vida, el margen de ahorro o de gasto una vez descontados de los ingresos los gastos fijos (alquiler o hipoteca, comida, agua, luz, gas, matrícula escolar, gastos médicos, etc.), las personas dependientes o a cargo del obligado tributario (hijos, padres, etc.), el nivel educativo, y la edad, entre otros, son parámetros a valorar y analizar por las Administraciones Públicas.

La Organización de Naciones Unidas ha definido genéricamente como vulnerables, entre otros, a los migrantes o refugiados, las minorías étnicas, las personas que viven en la pobreza extrema o las mujeres. Es por ello que, ya en 1966, esta organización internacional adoptó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que España suscribió en 1976, y que prevé en su artículo 11, que

“los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.”

La garantía de este derecho está estrechamente relacionada con la capacidad económica del individuo y, en consecuencia, con la probabilidad de verse afectado e incurrir en una situación de riesgo económico y, en su caso, de vulnerabilidad fiscal.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Constitución Española fijan una serie de objetivos, a veces declarados como derechos, a veces como principios rectores de la política social y económica (el fin de la pobreza, la igualdad de género, el trabajo decente y el crecimiento económico, la reducción de las desigualdades, la justicia y las instituciones sólidas, el acceso a la vivienda, la educación, la sanidad, etc.), a cuya consecución el sistema tributario también debe coadyuvar, por lo que resulta oportuno que en todo el proceso del establecimiento, regulación, liquidación y recaudación de las obligaciones fiscales —como ya se ha razonado anteriormente— se tengan presentes las características de las personas y las circunstancias socioeconómicas que deban tenerse en cuenta de cara a evaluar su incidencia en la situación de vulnerabilidad fiscal de los ciudadanos.

Según el Instituto Nacional de Estadística, en 2023 en España el porcentaje de población en riesgo de pobreza o exclusión social aumentó hasta el 26,5%, desde el 26,0% de 2022. Porcentajes que, en ambos periodos, han de considerarse elevados. Los colectivos tradicionalmente considerados en situaciones de riesgo de exclusión social constituyen grupos de posibles candidatos para convertirse en personas fiscalmente vulnerables por no poder saldar sus deudas con el erario.

A modo ilustrativo y con carácter no limitativo, pueden señalarse como colectivos fiscalmente vulnerables: los jóvenes, los autónomos, las pequeñas y medianas empresas (en adelante PYMES), las personas con discapacidad, las personas con enfermedades, las personas afectadas por circunstancias sobrevenidas o de fuerza mayor, los desempleados, los trabajadores temporales y/o irregulares, los trabajadores con salarios bajos, las mujeres, las personas cabeza de familia monoparental, los jubilados o las personas de la tercera edad, las personas pertenecientes a minorías étnicas o raciales, y los migrantes o refugiados.

Es bien sabido que, actualmente, los jóvenesencuentran serias dificultades para encontrar un empleo que les proporcione un salario que les permita independizarse. Según el Informe Jóvenes y Mercado de Trabajo nº 41 emitido por el Ministerio de Trabajo y Economía Social, en relación con el primer trimestre del año 2024, la tasa de empleo entre los jóvenes de 16 a 24 años alcanzó el 26,0%, y para los jóvenes entre 16 y 29 años esta tasa se situó en el 41,9%, con una divergencia a favor de los hombres.El nivel de estudios alcanzado es determinante para definir la situación de la población en el mercado de trabajo: a mayor cualificación, mejor es la situación en el mercado laboral y viceversa. El porcentaje de los jóvenes ocupados hasta los 29 años con un alto nivel de estudios asciende al 48,6% del total del empleo en ese grupo de edad frente al 22,6% que tienen un nivel educativo bajo. En todo caso, no deja de ser llamativa la cifra de la tasa de empleo de los jóvenes, y más aún si se relaciona con la precariedad laboral que caracteriza a muchos de los puestos de trabajo que ocupan, lo que unido puede llevar a una situación de vulnerabilidad económica y, por consiguiente, fiscal.

Por otro lado, cuando los jóvenes pretenden resolver su problema laborar emprendiendo, trabajando como autónomos o poniendo en marcha un negocio, se topan con la obligación de tener que cumplir diferentes obligaciones tributarias, lo que no resulta fácil de afrontar si se unen a los gastos de inversión que requiere el inicio de una actividad profesional o empresarial.

Esta última circunstancia puede hacerse extensiva a los autónomos y a las PYMES de forma genérica. Según los datos publicados por el Ministerio de Industria, Comercio e Industria en enero de 2024, de las 2.917.389 PYMES de entre 0 y 249 trabajadores registrados en España, 1.603.593^[1] no cuentan con personal asalariado; es decir, casi el 55% de las PYMES en España realmente se corresponden con los autónomos. El promedio de personas ocupadas en el año 2023 fue de 21.182.200, por lo que, de acuerdo con las cifras publicadas por el Instituto Nacional de Estadística, aproximadamente el 7,5% de la población activa puede ser susceptible de caer en una situación de vulnerabilidad. Si una persona decide iniciar la andadura de trabajar por cuenta propia o poner en marcha una actividad, además de los gastos de inversión iniciales necesarios, tendrá que sufragar la cuota de la Seguridad Social de los autónomos y/o estas cuotas patronales correspondientes a los trabajadores que emplee, y el IS cuando proceda. Ante esta situación, es probable que esos jóvenes, autónomos o PYMES, especialmente en sus inicios, puedan verse en una situación de vulnerabilidad fiscal, con el riesgo de no poder atender a sus obligaciones tributarias si la Administración recaudadora no les proporciona vías que faciliten la satisfacción de las cantidades pecuniarias debidas, o directamente no cuenten con liquidez para ello.

Otro colectivo especialmente sensible para verse inmerso en una situación de vulnerabilidad fiscal es el formado por laspersonas con discapacidad, ya sea física y/o mental. Aunque en las últimas décadas los gobiernos han impulsado políticas públicas tendentes a su inclusión social y a lograr su protección con el fin de garantizar la igualdad en el ejercicio de sus derechos, no deja de ser una realidad que se sigue luchando contra situaciones que postergan o apartan en ocasiones a sujetos de este grupo social. Dadas las dificultades para su participación e inclusión en la sociedad por sus condiciones físicas, sensoriales, intelectuales o mentales duraderas, este tipo de personas pueden verse en una situación de vulnerabilidad económica y, en consecuencia, fiscal ya que, en numerosas ocasiones requieren de cuidados especiales (rehabilitación, aparatos ortopédicos, tratamientos médicos costosos) que les suponen una importante carga económica adicional y, sin embargo, no dejan de verse en la situación de tener que cumplir ciertas obligaciones tributarias. 

En una situación similar pueden acabar las personas a las que les diagnostiquen ciertas enfermedades, crónicas o no, que impactan negativamente en sus facultades y, por consiguiente, en su capacidad de generar recursos para vivir, asumir los costes de los tratamientos médicos que requieran para sanarse o, por lo menos, que le permitan convivir con la enfermedad con cierta calidad de vida, el pago de ortesis o prótesis no cubiertas por el Sistema Nacional de Salud, o los gastos derivados de su asistencia a los centros hospitalarios para recibir la atención o los tratamientos médicos correspondientes, y hacer frente a sus obligaciones tributarias. Una persona enferma de cáncer puede ser un buen ejemplo. El pasado mayo de 2024, el Observatorio de la Asociación Española Contra el Cáncer publicó un informe de resultados sobre la “Vulnerabilidad económica y laboral en pacientes con cáncer en España” que pone de manifiesto que el diagnóstico de esta enfermedad puede poner en riesgo social o económico al paciente, o incluso agravar su situación si ya se encontrase en una situación de vulnerabilidad. En este caso, la vulnerabilidad económica puede derivar en vulnerabilidad fiscal, siendo un claro ejemplo el de los trabajadores autónomos a los que ya se ha aludido anteriormente.

Otras personas que muy probablemente sufran dificultades para responder ante la hacienda pública son aquéllas que seanvíctimas de una situación sobrevenida o de fuerza mayor que las sitúe, aunque sea coyunturalmente, en una posición de debilidad económica, como cuando acaecen desastres naturales (inundaciones, sequías, heladas, plagas, terremotos, huracanes, tsunamis) que destruyen casas y negocios, secan, queman o arrasan los cultivos, y paralizan o terminan con la actividad social y económica habitual que permite producir y vivir con normalidad y saldar las obligaciones con el fisco. En estas situaciones extremas, prácticamente cualquier sujeto puede incurrir en una situación de vulnerabilidad fiscal, ya que no es descabellado que, en tales circunstancias, pierda muchos o todos sus bienes y fuentes de ingresos de forma que le sea imposible afrontar sus deudas, salvo que los gobiernos competentes adopten las medidas necesarias para paliar esa situación, como ocurrió recientemente por los  daños causados por la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) en diferentes municipios de la Comunidad Valenciana y de Castilla-La Mancha.

Los desempleados, los trabajadores temporales, los irregulares y los trabajadores con salarios bajos suelen constituir colectivos que pueden incurrir en el incumplimiento de sus obligaciones tributarias por la dificultad en la obtención de ingresos o por la discontinuidad en que los perciben. La percepción de recursos de forma que no les permitan una planificación de ingresos y gastos a medio o largo plazo para cubrir las necesidades de vida básicas, o incluso a corto plazo, pueden situarlos en una situación vulnerable si además deben saldar deudas con la Administración Pública que corresponda.

Por otro lado, una gran parte de las mujeres, tradicional y frecuentemente, es considerada un colectivo social y económicamente vulnerable. Según los datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística del año 2022, los sueldos que, de media, perciben las mujeres en España son inferiores a los de los hombres (el salario medio anual de las mujeres fue de 24.359,82 euros y el de los hombres de 29.381,84 euros), sin olvidar que, en la mayoría de los casos, son las que asumen las cargas familiares (gastos, cuidado de los hijos, etc.) en los casos de abandono del hogar por parte de sus parejas. Según la Encuesta Continua de Hogares de ese Instituto, en 2020, casi dos millones de hogares eran monoparentales y el 80% de éstos estaban encabezados por mujeres. Además, es cierto que la situación de las mujeres en las circunstancias descritas se ve agravada por los menores ingresos (brecha salarial) que cobran respecto a los hombres.

Tampoco hay que olvidar que igualmente pueden verse en una situación de vulnerabilidad fiscal, como consecuencia de la económica, todas las personascabeza de familia monoparental, con independencia de su género, ya que sufragar los gastos de vida de una familia (alquiler, hipoteca, comida, recibos de agua, luz electricidad, transporte, colegio, material escolar, ropa, etc.) resulta más gravoso, lógicamente, cuando recae sobre una única persona.

Los jubilados o personas de la tercera edad, pese a que una inmensa mayoría dedicó muchos años a trabajar y aportó a la hacienda pública el pago de impuestos por los ingresos generados durante su vida laboral, perciben pensiones, en muchos casos, sensiblemente menores a lo que fueron sus salarios lo que les sitúa en una posición de mayor debilidad económica para mantener su nivel de vida y, muchas veces, para atender a sus necesidades básicas.Además, en no pocas ocasiones,los integrantes de este colectivo constituyen el soporte económico de muchas familias. Son quienes, en situaciones de crisis económica, de desempleo de sus descendientes u otros familiares o trabajo precario de éstos, los ayudan económicamente para hacer frente a los gastos básicos que les permiten mantener una vida digna o para sostener la crianza de sus hijos y nietos, y, en el caso de tener que afrontar obligaciones pecuniarias ante el erario, puede que no cuenten con la liquidez suficiente para ello, y resultar fiscalmente vulnerables.

Por último, los migrantes y refugiados, o las personas pertenecientes a una minoría étnica o racial, ante la dificultad de adaptarse a la cultura de la sociedad del país al que han emigrado, con frecuencia se encuentran con dificultades para conseguir condiciones de vida básicas o acceder a los servicios públicos mínimos, así como al mercado laboral, siendo habitual que sean víctimas de discriminación y/o explotación. En los supuestos en los que consigan la inserción en el mundo laboral del país de residencia y perciban ciertos ingresos —suele ser habitual en muchos de estos casos que los trabajos sean precarios y no muy bien remunerados— también ellos deberán cumplir con sus obligaciones tributarias y pueden vivir situaciones de vulnerabilidad fiscal. De los 48.592.909 residentes en España a 1 de enero de 2024, según el Instituto Nacional de Estadística, 6.491.502 (13%) son de nacionalidad extranjera, y de aquel total 8.775.213 (18%) nacieron en un país extranjero.

Como ya se dijo anteriormente, el nivel cultural y el deficiente conocimiento de las normas y procedimientos que rigen los procesos tributarios pueden situar al ciudadano en situación de vulnerabilidad fiscal, fundamentalmente en las fases de liquidación de los tributos y del pago de las deudas tributarias, ya que no deja de ser el tributario un conocimiento especializado que requiere cierta pericia y precisa, muchas veces, del apoyo de la propia Administración no sólo para cumplir adecuadamente, sino en las condiciones más favorables para el contribuyente con sus obligaciones fiscales, de forma que le suponga el menor quebranto posible.

Como someramente se ha expuesto, por las peculiares características de las personas o sus circunstancias socioeconómicas, existen numerosos colectivos vulnerables en la sociedad, y los gobiernos estatal, autonómicos y locales deben implementar políticas fiscales dirigidas a hacer corregir las desigualdades económicas y sociales y garantizar el bienestar social, a facilitar el cumplimiento de las obligaciones ficales haciendo realidad el mandato constitucional, contenido en el artículo 31 de la Constitución Española, de que

“Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.”

Para ello, resulta muy conveniente que todas esas circunstancias que afectan a los ciudadanos sean tenidas en cuenta en las distintas fases del proceso tributario. Sería desconocer la realidad no dejar constancia de que el sistema tributario y las distintas figuras fiscales que lo integran conocen estas circunstancias y no las consideran a la hora de establecer y regular los distintos tributos. Pero sí, se tienen en cuenta.  Y lo que se pretende con este artículo es reflexionar sobre las posibilidades que el empleo de la Inteligencia Artificialofrece, como una herramienta innovadora, llamada a facilitar a los poderes públicos el ejercicio eficaz y eficiente de las potestades tributarias en todas sus fases, limitando los efectos de la vulnerabilidad fiscal, y ayudando a los contribuyentes en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.

3.1.  Un lago común de datos fiscales para perfilar al contribuyente 360

No cabe duda de que las nuevas herramientas de Inteligencia Artificial pueden aprovechar la gran cantidad de datos que ya están en poder de las Administraciones Públicas para identificar contribuyentes en riesgo de vulnerabilidad fiscal. Sin embargo, aún es necesario seguir trabajando en superar las dificultades que presenta la fragmentación y duplicidad de esta información entre los varios niveles de administración y competencias recaudatorias.

Por citar algunos ejemplos, impuestos locales como el IBI registran o vinculan información del padrón y valores catastrales, así como bonificaciones aplicables. El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) sobre licencias de obra o características técnicas de los proyectos, y las sanciones o tasas municipales suelen incluir históricos de pagos, deudas pendientes y reducciones o exenciones sociales, y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) incluye información de vehículos y reducciones por criterios medioambientales.

Con todos estos datos puede hacerse un mapa de morosidad (al menos en ámbito de cada entidad local), e incluso plantear actuaciones proactivas para facilitar el cumplimiento o incentivo de las obligaciones. A nivel autonómico, el ISD incluye datos detallados por bienes transferidos, o reducciones por grado de parentesco o situaciones específicas (por ejemplo, discapacidad). También el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP-AJD) aporta información sobre transacciones inmobiliarias y documentos notariales, como escrituras de compraventa, además de bonificaciones aplicadas para colectivos específicos, como jóvenes que adquieren su primera vivienda. Pueden existir tributos propios autonómicos como tasas ambientales, impuestos turísticos, licencias de casa, etc.

Por su parte, la Administración General del Estado, a través de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, gestiona los datos más extensos del sistema fiscal. El IRPF proporciona detalles sobre ingresos anuales declarados, deducciones por vivienda habitual, gastos educativos, aportaciones a planes de pensiones y desgravaciones familiares. El IS incluye información sobre balances financieros, amortizaciones y beneficios fiscales aplicables según la actividad económica, o el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), que registra las operaciones comerciales, incluyendo facturación detallada, devoluciones solicitadas y aplicación de regímenes especiales. Se cuenta también con información detallada sobre inspecciones fiscales, sanciones y recuperación de deudas, proporcionando una base robusta para cualquier actuación de análisis o planteamiento proactivo.

La oportunidad de construir un lago de datos fiscales común permitiría obtener una visión 360 del contribuyente, sin necesidad de redundar en los habituales sobreesfuerzos de todas las Administraciones Públicas. Por puntear casos de uso, se podría clasificar a los contribuyentes por características comunes y desarrollar programas específicos o proactivos que les faciliten, incentiven o bonifiquen las cargas tributarias, todo ello con el apoyo de los algoritmos de clustering. Por otro lado, el cruce de información patrimonial (por ejemplo, vehículos de alta gama registrados en el IVTM frente a ingresos bajos declarados en el IRPF), permitiría optimizar las estrategias de control fiscal, aplicando algoritmos de detección de anomalías. También las tasas autonómicas relacionadas con actividades específicas como impuestos turísticos o medioambientales podrían cruzarse con los datos de actividad económica registrados en el IVA, identificando zonas con potencial de desarrollo o intervención fiscal. También los datos de impago en impuestos locales podrían correlacionarse con ingresos declarados en el IRPF, o las operaciones inmobiliarias reflejadas en el ITP-AJD podrían vincularse con información del IBI. Estas actuaciones ayudarían a identificar proactivamente a contribuyentes en riesgo de incumplimiento antes de que se materialice la deuda, o diseñar políticas fiscales más modernas y adaptadas.

^[1] Los datos de empresas con asalariados se extraen de la estadística mensual de Empresas inscritas en la Seguridad Social y están actualizados a finales del mes de referencia. El número de PYME sin asalariados se estima como el número de Autónomos propiamente dicho sin asalariados de la última estadística trimestral disponible (cuarto trimestre de 2023)

4. Enriqueciendo la información fiscal: perfilando la vulnerabilidad con las ayudas sociales

El historial de ayudas sociales es una importante herramienta para comprender la situación de los contribuyentes y perfilar su relación con la vulnerabilidad fiscal, puesto que reflejan el grado de dependencia económica de ciertos colectivos y anticipar dificultades para cumplir con las obligaciones tributarias.

Prestaciones por desempleo, rentas mínimas, programas de exclusión u otros beneficios otorgados a colectivos en riesgo de exclusión social o con discapacidad pueden representar un ingreso fundamental para muchas familias. El importe mensual percibido y su compatibilidad con otros ingresos declarados ayudan a perfilar cómo estos ciudadanos gestionan sus cargas tributarias, o identificar a quiénes, tras agotar la prestación, podrían experimentar una drástica reducción de ingresos que afecte su capacidad de pago de impuestos. Por otra parte, en el ámbito de la vivienda, las ayudas para el alquiler o la rehabilitación ofrecen oportunidades de correlación con el IBI o el ICIO: los datos sobre los importes, la duración de la ayuda y el tipo de vivienda permitirían vincularse al cumplimiento de las obligaciones fiscales, y por ende evaluar su eficacia. Las ayudas familiares, como becas y ayudas al estudio, subvenciones por hijos a cargo o beneficios para familias monoparentales o numerosas, ofrecen también importantes oportunidades. La información sobre los beneficiarios, la pseudonormalización de los criterios de elegibilidad o las cantidades asignadas permitirían identificar a familias vulnerables que, a pesar de recibir apoyos sociales, puedan enfrentar dificultades fiscales significativas.

Y, por último, algo de especial actualidad estos días, los programas de emergencia, como las ayudas implementadas durante crisis económicas o desastres naturales, ofrecen información muy valiosa sobre la capacidad de las estructuras públicas para hacer frente a las derivadas fiscales en momentos especialmente complicados. No sólo para agilizar su concesión y tramitación, sino para identificar a los contribuyentes que, una vez terminado el apoyo, podrían necesitar medidas de apoyo adicionales para estabilizar su situación tributaria.

No es trivial considerar que las solicitudes de aplazamiento y fraccionamiento de deudas tributarias puedan ser un indicador más o menos directo de posibles dificultades económicas que enfrentan los contribuyentes para cumplir con sus obligaciones fiscales. Una solicitud pudiera no sólo reflejar una puntual falta de liquidez o planificación extraordinaria, sino también patrones que, analizados en conjunto, pueden revelar tendencias más amplias de vulnerabilidad fiscal.

En este sentido, la frecuencia con la que un contribuyente solicita estas medidas o su momento temporal permitirían identificar patrones relacionados con situación de fragilidad económica. Sin duda este patrón puede ser más marcado según sectores o colectivos, y también estar sujeto a condiciones de estacionalidad o mercado, pero su análisis inteligente aportaría información muy importante. La cuantía de las solicitudes también es relevante, dando indicadores que trasciendan los problemas de planificación: solicitudes de cuantías y recurrente pueden indicar una gestión económica al límite, donde incluso los gastos tributarios mínimos suponen una carga insostenible. Este tipo de comportamiento es característico y visible en familias que dependen de ingresos bajos o irregulares, o también de negocios con poca estructura y en fases iniciales.

En otras palabras, aplicar inteligencia artificial a estos datos permite no sólo localizar a los contribuyentes con mayor riesgo de incumplimiento, sino también apoyar en el entendimiento de las causas subyacentes. Y, dando un paso más allá, monitorizar esta información en tiempo real podría actuar como un termómetro socioeconómico, proporcionando a las Administraciones Públicas una herramienta muy valiosa para revisar sus procedimientos y políticas públicas. 

Relacionar el contexto territorial con la capacidad de cumplimiento fiscal es una importante herramienta para perfilar características socioeconómicas de los contribuyentes. Trabajar en estas relaciones permite detectar desigualdades estructurales, y caracterizar áreas con menores niveles de renta media, altas tasas de desempleo o economías informales. Todo ello suele implicar mayores dificultades para cumplir con las obligaciones fiscales, y la geolocalización ofrece una perspectiva clara de estas disparidades. En zonas más vulnerables o con mayores tasas de desempleo los hogares suelen priorizar el gasto en necesidades básicas, pudiendo incrementar la morosidad en tributos locales, o incrementar solicitudes de aplazamientos o fraccionamientos en sus pagos, y localidades afectadas por crisis industriales o rurales con economías deprimidas pueden ser perfiladas mediante técnicas de geolocalización.

Adicionalmente y una vez más volviendo a contextualizar el discurso tras recientes catástrofes, el perfilado geográfico de los contribuyentes es esencial para plantear procedimientos de urgencia en situaciones de emergencia o crisis, como desastres naturales o pandemias. En estas circunstancias, ciertas zonas geográficas pueden experimentar un exponencial aumento de la vulnerabilidad o una disminución significativa en su capacidad de recaudación debido a pérdidas económicas severas. La capacidad de correlacionar la ubicación de los contribuyentes con estas circunstancias permite a las Administraciones Públicas diseñar respuestas rápidas y efectivas.

En resumen, trabajar con un perfil geográfico del contribuyente mediante inteligencia artificial revelaría relaciones entre el lugar de residencia y la capacidad fiscal, permitiendo a las Administraciones Públicas anticiparse a problemas actuando de forma preventiva y proactiva. 

Para lograr un perfilado más completo y detallado de los contribuyentes no se debería dejar de explorar, con las garantías legales y éticas adecuadas, la oportunidad de trabajar con ciertos datos de carácter privado que aporten una perspectiva más rica sobre la situación económica y social de las personas. Aquí es donde se podrían encontrar límites éticos de la proactividad, pero tanto desde el valor público como desde la responsabilidad social corporativa se debe explorar esa posibilidad. Los perfiles de solvencia a partir de la información bancaria, o el consumo de servicios básicos, como agua, luz y gas, aporta indicadores relevantes sobre la sostenibilidad económica de los hogares. Retrasos en el pago de estos servicios o fluctuaciones inusuales en el consumo podrían revelar dificultades económicas que impacten en la capacidad de cumplir con obligaciones tributarias. También los datos relacionados con el historial laboral, o incluso trámites asociados a seguros (como reclamaciones o indemnizaciones por eventos inesperados) pueden dar visiones contingentes que afecten - o potencialmente afecten - a los contribuyentes.

Aplicando la Inteleligencia Artificial Generativa para mitigar la vulnerabilidad

La inteligencia artificial generativa, basada en modelos de lenguaje como GPT, permite crear contenido “pseudooriginal” a partir de patrones aprendidos en grandes cantidades de texto. Estos modelos comprenden el lenguaje y generan respuestas coherentes y con contexto, lo que les permite redactar documentos, responder preguntas, traducir textos o simular escenarios hipotéticos.

En el ámbito de este artículo, la inteligencia artificial generativa ofrece capacidades que pueden apoyar la transformación del perfilado fiscal y la interacción entre los contribuyentes y las Administraciones Públicas. Estas oportunidades no sólo simplifican procesos complejos, sino que también personalizan las soluciones y mejoran la accesibilidad del sistema fiscal, fomentando un mayor cumplimiento y confianza.

Por puntear algunos casos posibles de uso, la IA generativa podría elaborar mensajes claros y adaptados a las circunstancias específicas de cada contribuyente, explicando sus obligaciones fiscales, beneficios disponibles y opciones como planes de pago. Por ejemplo, un mensaje dirigido a una familia numerosa podría detallar las deducciones aplicables en el IRPF o las bonificaciones en el IBI, mientras que para un autónomo podría incluir información sobre aplazamientos en el IVA, mejorando no solo la comprensión del sistema fiscal, sino reduciendo la incertidumbre y las barreras percibidas por los contribuyentes. Chatbots y asistentes virtuales basados en IA generativa pueden responder de manera instantánea a preguntas frecuentes sobre tributos, beneficios y trámites fiscales, guiando a los contribuyentes paso a paso para cumplir con sus obligaciones, desde completar formularios hasta entender las particularidades de cada tributo. Además de facilitar el acceso a información personalizada, estas interacciones mejorarían la experiencia del usuario y reducen la carga en los canales tradicionales de atención.

Por ende, interpretar comentarios y retroalimentación de los contribuyentes permitiría a las Administraciones Públicas detectar niveles de estrés, frustración o preocupación relacionados con sus obligaciones fiscales, permitiendo ajustar su comunicación y diseño de políticas para responder de manera más empática y adaptada a las necesidades reales, y con un especial foco en la vulnerabilidad.

Así mismo, la creación de campañas informativas adaptadas a diferentes segmentos de contribuyentes podría ser otro caso de uso de relevancia de la IA generativa, por ejemplo, diseñando mensajes específicos para jóvenes que acceden a su primera vivienda, autónomos que buscan información sobre deducciones, o familias que desconocen bonificaciones aplicables.

También, desde el prisma de la eficiencia y la reducción de cargas administrativas, la IA también generativa facilitaría la creación de informes y cuadros de mando detallados que identifiquen patrones de vulnerabilidad fiscal tanto a nivel individual como colectivo, apoyando a los algoritmos de aprendizaje automático y profundo que asistirían al enfoque de datos mencionado a lo largo de este artículo. Y, por supuesto, la IA generativa podría transformar documentos fiscales complejos en guías y formularios simplificados, adaptados a las necesidades y comprensión de diferentes grupos de contribuyentes y aplicando proactividad en la información y datos disponible, pre-rellenando información o incluso realizando los trámites de forma proactiva.

En conjunto, estas capacidades ofrecen a la sociedad la oportunidad de caminar hacia un sistema fiscal más proactivo, accesible y eficiente.

Se ha analizado cómo la inteligencia artificial puede ser una oportunidad transformadora para abordar la vulnerabilidad fiscal, permitiendo una gestión tributaria más eficiente y proactiva. La vulnerabilidad fiscal, definida como la dificultad o incapacidad de ciertos colectivos para cumplir con sus obligaciones tributarias sin poner en riesgo su calidad de vida, afecta a grupos diversos debido a factores como ingresos irregulares, desconocimiento de derechos fiscales, o circunstancias sobrevenidas como enfermedades o desastres naturales. En este contexto, la IA emerge como un recurso que puede ser clave para avanzar hacia un sistema fiscal más adaptado a las necesidades de los contribuyentes. Su capacidad para integrar, analizar y utilizar datos a gran escala puede transformar el perfilado de los ciudadanos y la gestión fiscal en varios aspectos, y permite mejorar la gestión mediante la focalización de recursos en los contribuyentes más vulnerables, optimizando procesos y priorizando intervenciones proactivas. Para los contribuyentes vulnerables o potencialmente vulnerables, la IA ofrece beneficios significativos al facilitar el cumplimiento tributario, a través de un perfilado avanzado y ofreciendo acceso a información personalizada. Además, la IA puede actuar como un sistema de alerta temprana, detectando cambios en la situación económica del contribuyente y proponiendo estrategias de ahorro o previsión fiscal.

El uso de la IA generativa complementa estas capacidades al proporcionar herramientas como la generación de explicaciones personalizadas, informes automatizados, simulaciones de escenarios y asistentes conversacionales. Estas tecnologías no solo simplifican procesos complejos, sino que también mejoran la interacción entre los contribuyentes y las Administraciones Públicas, con el deseable aumento de confianza de todas las partes si los sistemas de IA se desarrollan de forma responsable, ética, equitativa y segura.

En la base de todo ello, la oportunidad del desarrollo de un lago de datos común y la colaboración público-privada para integrar la información de los diferentes niveles de administración y de la información clave del sector privado (consumos básicos, empleos, solvencia…) es una línea hacia la que todos debiéramos avanzar. Este enfoque permitiría obtener una visión 360 grados del contribuyente, correlacionando datos como el cumplimiento en tributos locales, operaciones inmobiliarias o ayudas sociales, así como niveles de renta y operaciones en régimen de IVA (por ejemplo), identificando también patrones de vulnerabilidad fiscal y diseñando procedimientos más modernos, accesibles y eficientes. Además, enriquecer el análisis con factores geográficos, históricos de aplazamientos y fraccionamientos, y datos privados bajo estrictas garantías éticas y legales, fortalecería la capacidad de las Administraciones Públicas para anticiparse a problemas y actuar de forma preventiva.

En última instancia, la Inteligencia Artificial está llamada al diseño de políticas ficales que tengan en cuenta las posibles situaciones de vulnerabilidad de los ciudadanos en todo el proceso tributario, lo que ha de redundar en un sistema fiscal más justo, que permita un mejor cumplimiento de la previsión constitucional de que cada uno aporte al sostenimiento de los gastos públicos según su capacidad económica, que facilite a los ciudadanos el cumplimiento de sus obligaciones fiscales y acerque la Administración Tributaria a los ciudadanos.