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Evolución legislativa de la exoneración del pasivo insatisfecho. Su nacimiento: la ley de la segunda oportunidad

La instauración de un sistema de liberación de deudas pendientes para la persona física que limitara la aplicación del principio de responsabilidad patrimonial universal consagrado en el artículo 1.911 del Código Civil (CC) venía reclamándose insistentemente por la doctrina toda vez que, según la redacción original de la Ley Concursal (LC), una vez liquidados todos los bienes del concursado, la persona física seguía siendo responsable del pago de los créditos restantes por tiempo indefinido.

La Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, introdujo en nuestro ordenamiento jurídico el mecanismo de la segunda oportunidad. Esta Ley implementó también el acuerdo extrajudicial de pagos y modificó la redacción del apartado 2 del artículo 178 de la LC introduciendo, por primera vez en nuestra legislación concursal, la posibilidad de que la resolución judicial que declarase la conclusión del concurso del deudor persona física por liquidación de la masa activa también declarase la remisión de las deudas insatisfechas. Sin embargo, esta norma resultó completamente insuficiente, toda vez que para ello exigía el cumplimiento de unos requisitos tan rigurosos que, en la práctica, hacían imposible la exoneración total de los créditos pendientes.

El 12 de marzo de 2014 la Comisión Europea adoptó una Recomendación sobre un nuevo enfoque frente a la insolvencia y el fracaso empresarial dirigida a que los Estados miembros regulasen una segunda oportunidad para los empresarios. La Recomendación ponía de manifiesto que:

“Las consecuencias de la insolvencia, especialmente el estigma social, las consecuencias jurídicas y la incapacidad permanente para saldar deudas constituyen importantes desincentivos para los empresarios que desean crear una empresa o aprovechar una segunda oportunidad, incluso cuando hay elementos que demuestran que, la segunda vez, los empresarios declarados insolventes tienen más posibilidades de éxito”

Es por ello por lo que, a través del Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social, se consolidó en nuestro ordenamiento el mecanismo de la segunda oportunidad. Sin embargo, al igual que ocurría con la normativa anterior, su regulación contenía aspectos que debían flexibilizarse para poder considerarse una verdadera segunda oportunidad.

Por tanto, podemos decir que la posibilidad de que las personas físicas pudieran cancelar sus deudas tras un proceso de insolvencia verdaderamente nace con la Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social. Esta norma supuso una revolución en los procedimientos concursales relativos a las personas físicas, pues creó el denominado BEPI o beneficio de exoneración del pasivo insatisfecho. Este beneficio otorgaba a las personas físicas deudoras de buena fe que hubieran incurrido en un concurso de acreedores la posibilidad de recomponer su vida económica, pues, según su exposición de motivos, suponía la oportunidad de “encarrilar nuevamente su vida e incluso de arriesgarse a nuevas iniciativas, sin tener que arrastrar indefinidamente una losa de deuda que nunca podrá satisfacer”.

Esta norma modificó la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal y concretamente añadió un nuevo artículo 178 bis denominado “Beneficio de la exoneración del pasivo insatisfecho” con la siguiente redacción:

“1. El deudor persona natural podrá obtener el beneficio de la exoneración del pasivo insatisfecho en los términos establecidos en este artículo, una vez concluido el concurso por liquidación o por insuficiencia de la masa activa.

2. El deudor deberá presentar su solicitud de exoneración del pasivo insatisfecho ante el juez del concurso dentro del plazo de audiencia que se le haya conferido de conformidad con lo establecido en el artículo 152.3.

3. Solo se admitirá la solicitud de exoneración del pasivo insatisfecho a los deudores de buena fe. Se entenderá que concurre buena fe en el deudor siempre que se cumplan los siguientes requisitos:

1.º Que el concurso no haya sido declarado culpable. No obstante, si el concurso hubiera sido declarado culpable por aplicación del artículo 165.1.1.º el Juez podrá no obstante conceder el beneficio atendidas las circunstancias y siempre que no se apreciare dolo o culpa grave del deudor.

2.º Que el deudor no haya sido condenado en sentencia firme por delitos contra el patrimonio, contra el orden socioeconómico, de falsedad documental, contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social o contra los derechos de los trabajadores en los 10 años anteriores a la declaración de concurso. Si existiera un proceso penal pendiente, el juez del concurso deberá suspender su decisión respecto a la exoneración del pasivo hasta que exista sentencia penal firme.

3.º Que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 231, haya celebrado o, al menos, intentado celebrar un acuerdo extrajudicial de pagos.

4.º Que haya satisfecho en su integridad los créditos contra la masa y los créditos concursales privilegiados y, si no hubiera intentado un acuerdo extrajudicial de pagos previo, al menos, el 25 por ciento del importe de los créditos concursales ordinarios.

5.º Que, alternativamente al número anterior:

i) Acepte someterse al plan de pagos previsto en el apartado 6.

ii) No haya incumplido las obligaciones de colaboración establecidas en el artículo 42.

iii) No haya obtenido este beneficio dentro de los diez últimos años.

iv) No haya rechazado dentro de los cuatro años anteriores a la declaración de concurso una oferta de empleo adecuada a su capacidad.

v) Acepte de forma expresa, en la solicitud de exoneración del pasivo insatisfecho, que la obtención de este beneficio se hará constar en la sección especial del Registro Público Concursal por un plazo de cinco años. Únicamente tendrán acceso a esta sección las personas que tengan interés legítimo en averiguar la situación del deudor, entendiéndose en todo caso que tienen interés quienes realicen una oferta en firme al deudor ya sea de crédito o de cualquier otra entrega de bienes o prestación de servicios, que tenga que ser remunerada o devuelta por éste y que esté condicionada a su solvencia, así como las Administraciones Públicas y órganos jurisdiccionales habilitados legalmente para recabar la información necesaria para el ejercicio de sus funciones. La apreciación de dicho interés se realizará por quién esté a cargo del Registro Público Concursal.”

Por tanto, la norma distinguía dos vías para conceder la exoneración.

• Una exoneración inmediata o automática, regulada en el ordinal 4º del apartado 3 de la LC, prevista para aquellos casos en los que el deudor hubiera satisfecho en su integridad los créditos contra la masa y los créditos concursales y hubiera, asimismo, intentado un acuerdo extrajudicial de pagos previo o, si no lo hubiera hecho, cuando hubiera pagado, al menos, el 25 por ciento del importe de los créditos concursales ordinarios.
• Una exoneración diferida, la recogida en el art. 178 bis 5º de la LC para el caso de no haberse abonado los créditos contra la masa y privilegiados durante el concurso de acreedores. Esta vía permitía que el deudor pudiera obtener la exoneración comprometiéndose al abono de los créditos anteriores por medio de un plan de pagos en un plazo no superior a 5 años, de forma que, transcurrido ese plazo, si el deudor hubiera pagado estos créditos (o no lo hubiera hecho, pero hubiera dedicado a ellos la mitad o la cuarta parte de sus ingresos), se producirá la exoneración definitiva del resto de las deudas y, en su caso, de la parte que no hubiera podido pagar de las no “exonerables”.

Sin embargo, el inciso 5 del art. 178 bis 5. 1º de la LC establecía que:

“Los créditos ordinarios y subordinados pendientes a la fecha de conclusión del concurso, aunque no hubieran sido comunicados, y exceptuando los créditos de derecho público y por alimentos”.

De este modo, ocurría que los créditos de derecho público y por alimentos no podían ser exonerados de optarse por esta segunda vía de exoneración, la vía diferida o con plan de pagos. Esto suponía, según la interpretación de numerosos concursados, la ineficacia del mecanismo de segunda oportunidad cuando el grueso de la deuda derivaba de créditos públicos que, a su vez eran clasificados como privilegiados.

La sentencia del tribunal supremo n. º 381/2019, de 2 de julio: un antes y un después en la defensa del crédito público

En este contexto, y ante esta aparente diferencia en el alcance de la exoneración según si se optaba por la exoneración inmediata o mediante plan de pagos, surge la Sentencia del Pleno de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2019.

Esta sentencia se dicta en el seno de un incidente concursal interpuesto por la Abogacía del Estado en el que solicitaba la denegación del beneficio de exoneración del pasivo insatisfecho (BEPI), en el marco de un concurso de persona física en el que una parte de crédito público no había sido satisfecho. Y es que el concursado había solicitado la obtención diferida del BEPI respecto de un crédito de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT), la cual se opuso a la concesión del beneficio por tener naturaleza pública. En respuesta, el concursado propuso un plan de pagos, a lo que la AEAT se volvió a oponer al entender que el párrafo tercero del punto 6 del art. 178 bis de la LC dejaba el crédito público fuera del alcance del plan de pagos sometido al control del Juez del concurso (art. 178bis.5 LC) necesario para la obtención diferida del BEPI.

En esta Sentencia, el Tribunal Supremo determinó que el beneficio de la exoneración del pasivo insatisfecho debía cubrir todos los créditos sin distinción, incluso si la vía elegida era por medio de un plan de pagos. El Tribunal Supremo entendió, mediante una interpretación teleológica, que la norma perseguía la exoneración de la totalidad de las deudas y, por tanto, los créditos de derecho público debían ser exonerados.

Así, el Tribunal Supremo consideró que, siendo la finalidad de la norma la concesión de una segunda oportunidad a aquellos deudores que tenían un nivel de deudas de imposible satisfacción era insostenible que una parte del crédito quedara sujeta a una normativa distinta a la concursal, pues ello iría en detrimento de la pars conditio creditorum.

Para evitar esta situación, el Tribunal Supremo consideró que, en el marco de la obtención diferida del BEPI (art. 178 bis.3.5), las deudas derivadas de un crédito público pendientes de pago en el momento de conclusión del concurso por liquidación o insuficiencia de masa activa habían de incorporarse al plan de pagos, sometiéndose por tanto a la aprobación judicial por parte del órgano que conoce del concurso y no a su normativa específica.

Lo que esta importante sentencia suponía en la práctica era la eliminación de la protección del crédito público que contenía la Ley Concursal, pues aplicando su doctrina ocurría que, una vez transcurrido el plazo para el cumplimiento del plan de pagos sin que éste se hubiera cumplido en su totalidad, pero siempre y cuando el deudor hubiese destinado al menos la mitad de los ingresos inembargables percibidos durante un plazo de 5 años desde la concesión provisional del BEPI, o una cuarta parte de los ingresos si el deudor se encontrara en umbral de exclusión, el juez podía conceder el BEPI de forma definitiva respecto de la totalidad de los créditos públicos.

La exoneración del crédito público en el real decreto legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la ley concursal

Teniendo en cuenta estos antecedentes, el 1 de septiembre de 2020 entró en vigor el texto refundido de la Ley Concursal aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo (TRLC) que regulaba el BEPI en sus artículos 486 a 502 del Capítulo II, Titulo XI.

El TRLC de nuevo preveía dos vías para acceder a la exoneración:

• Un régimen general u ordinario regulado en los arts. 488 a 492 del TRLC y que diferenciaba, a su vez, dos supuestos:
  • El previsto para aquellos deudores que, reuniendo los requisitos para acceder al beneficio, hubieran celebrado o intentado celebrar previamente un acuerdo extrajudicial de pagos y satisfecho en su integridad los créditos contra la masa y los créditos concursales privilegiados especiales y generales. En este caso, el beneficio de la exoneración del pasivo insatisfecho se extendía a la totalidad de los créditos insatisfechos, exceptuando los créditos de derecho público y por alimentos (art. 491.2 TRLC)
  • Y el de los deudores que, reuniendo los requisitos para acceder al beneficio, no hubieran intentado un acuerdo extrajudicial de pagos previo, para cuyo acceso se requería haber satisfecho, además de los créditos contra la masa y los créditos privilegiados, al menos el veinticinco por ciento del importe de los créditos concursales ordinarios. En este supuesto, el beneficio de la exoneración del pasivo insatisfecho se extendía al setenta y cinco por ciento de los créditos ordinarios y a la totalidad de los subordinados (art. 491.2 TRLC).
• Y un régimen especial extraordinario, el contenido en los arts. 493 a 499 del TRLC y previsto para aquellos deudores que hubiesen aceptado someterse al plan de pagos. En este caso, la exoneración se extendía a la parte que, conforme a éste, fuera a quedar insatisfecha, de los siguientes créditos:
  • Los créditos ordinarios y subordinados pendientes a la fecha de conclusión del concurso, aunque no hubieran sido comunicados, exceptuando los créditos de derecho público y por alimentos.
  • Respecto a los créditos con privilegio especial, el importe de los mismos que no se hubiera podido satisfacer con la ejecución de la garantía, salvo en la parte que pudiera gozar de privilegio general. A lo que se añadía que las solicitudes de aplazamiento o de fraccionamiento del pago de los créditos de derecho público se regirían por lo dispuesto en su normativa específica.

A partir de este momento, la defensa del crédito público del Ayuntamiento de Madrid y de su Agencia Tributaria cambió por completo pues, al amparo de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (por todas, la Sentencia 13/1992, de 6 de febrero, que, en referencia a los Textos Refundidos, declaró que:

"la labor refundidora que el Legislador encomienda al Gobierno aporta también un contenido innovador, sin el cual carecería de sentido la delegación legislativa. De este modo, el texto refundido que sustituye, a partir de su entrada en vigor, a las disposiciones legales refundidas, las cuales quedan derogadas y dejan de ser aplicables desde ese momento"

se defendió que, desde el 1 de septiembre de 2020, la Ley Concursal había quedado derogada y sustituida íntegramente por el TRLC. En consecuencia, esta nueva normativa resultaba de aplicación a todos los procedimientos concursales, tanto los iniciados antes como después de dicha fecha, con las excepciones previstas en las concretas previsiones de las disposiciones derogatoria y transitoria.

Por ello, en la defensa procesal del crédito público se mantenía la tesis de que, a partir de este momento, no era ya posible acudir a la interpretación que del derogado artículo 178.4 bis de la LC había hecho la Sentencia de Tribunal Supremo N. º 381/2019, de 2 de julio, recobrando así el crédito público la protección que le venía brindando la normativa concursal.

Sin embargo, pronto comenzaron los problemas en torno a la extensión del beneficio y a la exclusión del crédito público. Fundamentalmente, en el régimen general, donde el crédito público quedaba excluido de la exoneración, aunque sólo de forma expresa en el primer supuesto. Así, este último inciso del artículo 491 del TRLC inmediatamente generó la duda sobre si el legislador había incurrido en un exceso ultra vires, pues excepcionaba el crédito público y por alimentos en la exoneración definitiva, lo que no estaba previsto en la anterior Ley Concursal.

La cuestión fue verdaderamente controvertida porque el precepto de la anterior Ley Concursal del que parte la refundición no recogía expresamente esta exclusión, y dicho precepto, además, había sido objeto de interpretación por el Tribunal Supremo en el sentido ya indicado y contrario a la regulación contenida en el texto refundido de la Ley Concursal. Esta posible extralimitación no alcanzaba o tocaba al régimen especial de exoneración, dado que la previsión del texto refundido no discrepaba de la regulación refundida. El único punto controvertido era el de la incorporación de la exclusión del crédito público en el régimen general del beneficio de exoneración el controvertido.

Por ello, gran parte de la doctrina consideró que el artículo 491 alteraba por completo una norma clara e indiscutida del sistema que debía refundir, regulando de manera contraria a la norma vigente los efectos de la exoneración, alterando con ello el difícil equilibrio de derechos que regula dicho sistema y, por tanto, la igualdad de trato de los acreedores, sin que esta alteración pueda ser, de una manera muy clara, considerada una aclaración, regularización o sistematización de la norma vigente.

A la vista de lo expuesto, se hizo necesario una reforma urgente del Texto refundido de la Ley Concursal. Esta reforma fue operada a través de la Ley 16/2022, de 5 de septiembre (BOE de 6 de septiembre de 2022), que reformó el Texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, para trasponer la Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre marcos de reestructuración preventiva, exoneración de deudas e inhabilitaciones y sobre medidas para aumentar la eficiencia de los procedimientos de reestructuración, insolvencia y exoneración de deudas, y por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre determinados aspectos del Derecho de sociedades (Directiva sobre reestructuración e insolvencia), refiriéndonos en adelante a esta norma como Ley 16/2022.

Conforme a su disposición transitoria primera, esta Ley se aplicaba a las solicitudes de exoneración del pasivo insatisfecho que se presentaran después de su entrada en vigor a los veinte días de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE de 6 de septiembre de 2022).

Como hemos expuesto, en la regulación previa a la Ley 16/2022, el beneficio de la exoneración del pasivo insatisfecho (BEPI) estaba condicionado a la previa e ineludible realización del patrimonio del deudor y a la satisfacción los créditos contra la masa y de los créditos concursales privilegiados principalmente.

Con la reforma del TRLC, se creó un nuevo sistema de exoneración por derecho que abrió la posibilidad de exoneración de todo tipo de deudas, con excepción de aquellas declaradas por la ley como no exonerables, siempre y cuando el concursado sea deudor de buena fe, buena fe que se le presume salvo que incurra en determinados supuestos tasados.

En este nuevo escenario en el que la segunda oportunidad del deudor se configura como regla general, el artículo 489 TRLC incluye una lista numerus clausus de deuda considerada no exonerable, entre la que se encuentran los créditos de derecho público.

Esta inclusión ha sido considerada por parte de la doctrina y de la práctica judicial una sobre protección del crédito público contraria al espíritu de la Directiva transpuesta, a la interpretación de la institución operada por la Sentencia del Tribunal Supremo 381/2019, de 2 de julio de 2019 y a la finalidad perseguida por la exoneración.

La nueva regulación de la exoneración del pasivo insatisfecho (EPI) contempla dos vías de acceso:

-          Una modalidad de exoneración mediante plan de pagos y sin liquidación del patrimonio del deudor, que puede así mantener su actividad profesional o empresarial.

-          Y la exoneración con liquidación de la masa activa.

Así, la sección 2ª del Capítulo II del Título X del nuevo TRLC regula los aspectos comunes a todos los tipos de exoneración, estableciendo su artículo 489 regulador de la extensión de la exoneración que:

“Artículo 489. Extensión de la exoneración.

1. La exoneración del pasivo insatisfecho se extenderá a la totalidad de las deudas insatisfechas, salvo las siguientes:

(…/…)

5.º Las deudas por créditos de Derecho público. No obstante, las deudas para cuya gestión recaudatoria resulte competente la Agencia Estatal de Administración Tributaria podrán exonerarse hasta el importe máximo de diez mil euros por deudor; para los primeros cinco mil euros de deuda la exoneración será integra, y a partir de esta cifra la exoneración alcanzará el cincuenta por ciento de la deuda hasta el máximo indicado. Asimismo, las deudas por créditos en seguridad social podrán exonerarse por el mismo importe y en las mismas condiciones. El importe exonerado, hasta el citado límite, se aplicará en orden inverso al de prelación legalmente establecido en esta ley y, dentro de cada clase, en función de su antigüedad.”

Así, sobre el nuevo régimen jurídico ya no podía plantearse el riesgo del ultra vires, pero sí el de su conformidad con la Directiva.

De hecho, inmediatamente después de la entrada en vigor de la nueva regulación se plantearon cuatro cuestiones prejudiciales en relación con la posible incompatibilidad del artículo 489.1. 5º del TRLC con la Directiva Comunitaria 2019/1023:

• Dos cuestiones prejudiciales planteadas por la sección 8ª de la Audiencia Provincial de Alicante, (asuntos C-687-22 AEAT y Asunto C-11/3 AEAT)
• Una cuestión prejudicial planteada por el Juzgado de lo Mercantil N.º 1 de Alicante, en su auto de 25 de abril de 2023.
• Y la planteada por el Juzgado de lo Mercantil N.º 11 de Barcelona, de 2 de mayo de 2023.

Recientemente el Juzgado de lo Mercantil N.º 19 de Madrid también ha acordado plantear ante el Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

• ¿Es respetuosa con la exigencia de la debida justificación que ha de efectuarse con arreglo al derecho nacional, derivada del art. 23.4 y Considerando 81 de la Directiva, para excluir de la exoneración las deudas por créditos de derecho público, la siguiente, ofrecida en el Preámbulo de la Ley 16/22, de transposición de la Directiva al derecho español y de reforma del Texto Refundido de la Ley Concursal: “Las excepciones se basan, en algunos casos, en la especial relevancia de su satisfacción para una sociedad justa y solidaria, asentada en el Estado de Derecho (como las deudas por alimentos, las de derecho público, las deudas derivadas de ilícito penal o incluso las deudas por responsabilidad extracontractual)”?.
• La debida justificación a que se refiere el art. 23.4 de la Directiva, ¿ha de serlo con arreglo al Derecho nacional, como indica el Considerando 81, o puede serlo con otros criterios no jurídicos? En su caso, ¿qué criterios o parámetros podrían ser utilizados? La falta de cita de normas o preceptos legales en la justificación, ¿impide considerar que la debida justificación lo es con arreglo al Derecho nacional?
• La debida justificación para la exclusión de las deudas por créditos de derecho público de la exoneración, ¿ha de ser concreta y específica para esta categoría de deudas, o puede ser la misma que para otras categorías de deudas, de naturaleza muy diferente, como las derivadas de ilícitos penales, responsabilidad extracontractual o alimentos? Esa identidad de justificación para deudas de muy diferente naturaleza y origen, ¿impide considerar que sea debida?
• ¿Es justificación debida la que igual permitiría excluir de la exoneración las deudas por créditos de derecho público que no excluirlos? ¿Satisface la exigencia de la Directiva que la debida justificación se componga de explicaciones obvias y genéricas?
• La inexistencia o insuficiencia de la justificación, ¿compromete la consecución del objetivo de la Directiva, de que el deudor de buena fe consiga la plena exoneración de deudas?

A lo que ha de añadirse que el Juzgado de lo Mercantil N.º 7 de Barcelona ha dictado Auto con fecha 12 de junio de 2023 en el que propone al Tribunal Constitucional dos cuestiones de inconstitucionalidad sobre este asunto:

• La primera con relación a los artículos 491 y 497 del antiguo TRLC, anterior, por tanto, a la reforma de la Ley 16/2022, que impedían la exoneración del crédito público, por entenderlos contrarios al artículo 82.5 de la Constitución Española, al exceder a su juicio de la delegación normativa.
• La segunda es relativa a la Disposición Transitoria de la Ley 16/2022 en relación con el art. 489.1. 5º del TRLC, por entender que cambia las normas aplicables a la exoneración durante la tramitación del procedimiento, por lo que considera que podría vulnerarse el artículo 9.3 de la Constitución Española, conculcando los principios de seguridad jurídica e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o no favorables.

La regulación introducida por la Ley 16/2022 en materia de exoneración del pasivo insatisfecho suponía para el Ayuntamiento de Madrid, entre otras administraciones, un cambio drástico a la hora de plantear las estrategias procesales, una vez recibido el traslado por parte de los juzgados de las solicitudes de exoneración del pasivo insatisfecho formuladas por el concursado en el seno del procedimiento concursal.

En este sentido, por una parte, el TRLC ofrece la posibilidad de que cualquiera de los acreedores personados en el procedimiento concursal pueda presentar una demanda incidental de oposición a la solicitud de exoneración del pasivo insatisfecho basada en la existencia en el concursado de alguna de las excepciones que se recogen en el artículo 487 TRLC (por ejemplo, que el concurso haya sido declarado culpable; que el deudor se haya comportado de forma temeraria o negligente al tiempo de contraer endeudamiento; que en los diez años anteriores a la solicitud de exoneración hubiera sido el concursado sancionado por resolución administrativa firme por infracciones tributarias muy graves; o que en el mismo plazo se hubiera dictado acuerdo firme de derivación de responsabilidad, salvo que hubiera sido íntegramente satisfecha en el momento de formular la solicitud), suponiendo esta opción, si llegase a estimarse el incidente concursal, la denegación de plano de la solicitud, sin quedar exonerado el pasivo insatisfecho del concursado de forma global.

Por otra parte, para el caso de que no concurra ninguna de las excepciones que se enumeran en el artículo 487 del TRLC y que impiden directamente el acceso a la exoneración del pasivo insatisfecho, el artículo 489 del TRLC se refiere a la extensión de la exoneración del pasivo insatisfecho en los supuestos en los que proceda, indicando que se extenderá a la totalidad de las deudas insatisfechas, salvo las que se enumeran en el propio artículo.

Concretamente, en lo que respecta a la defensa de los intereses municipales – y siendo aplicable a deudas de otras administraciones cuya competencia recaudatoria no corresponda a la AEAT, ni se trate de créditos en seguridad social –, el artículo 489.1.5º del TRLC prohíbe que la exoneración se extienda a

 las deudas por créditos de Derecho público. No obstante, las deudas para cuya gestión recaudatoria resulte competente la Agencia Estatal de Administración Tributaria podrán exonerarse hasta el importe máximo de diez mil euros por deudor; para los primeros cinco mil euros de deuda la exoneración será integra, y a partir de esta cifra la exoneración alcanzará el cincuenta por ciento de la deuda hasta el máximo indicado. Asimismo, las deudas por créditos en seguridad social podrán exonerarse por el mismo importe y en las mismas condiciones. El importe exonerado, hasta el citado límite, se aplicará en orden inverso al de prelación legalmente establecido en esta ley y, dentro de cada clase, en función de su antigüedad.

Es en este punto donde, por virtud del artículo 501.4 del TRLC, que establece que

el letrado de la Administración de Justicia dará traslado de la solicitud del deudor a la administración concursal y a los acreedores personados para que dentro del plazo de diez días aleguen cuanto estimen oportuno en relación a la concesión de la exoneración,

se abre una nueva vía procesal que conjuga a la perfección la defensa del crédito municipal de conformidad con la normativa de aplicación, manteniendo plenamente vigente la posibilidad de que el resto de las deudas insatisfechas por el concursado puedan resultar exoneradas, siempre que no se encuentren en alguno de los supuestos enumerados en el artículo 489 del TRLC.

De este modo, una vez presentada la solicitud de exoneración del pasivo insatisfecho por el concursado y conferido por el Letrado de la Administración de Justicia el traslado por plazo de diez días para formular alegaciones a dicha solicitud, la representación municipal en el procedimiento concursal no se opondría a la concesión de la exoneración del pasivo insatisfecho al concursado, por lo que no se presentaría demanda incidental de oposición en relación con la excepción y circunstancias contenidas en el artículo 487 del TRLC, sino que se formularía un escrito de alegaciones en el que se pondría de manifiesto que la extensión de la exoneración del pasivo insatisfecho debe limitarse en el sentido determinado en el artículo 489.1.5º del TRLC, que prohíbe la exoneración de las deudas por créditos de derecho público, con las salvedades indicadas expresa, única y exclusivamente para los créditos cuya competencia recaudatoria corresponda a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y las deudas por créditos en seguridad social.

Artículo 489.1.5º del TRLC: Claridad del Legislador v.s. Disparidad de interpretaciones judiciales

La literalidad del artículo 489.1.5º del TRLC sentencia que la exoneración del pasivo insatisfecho no puede extenderse a los créditos de derecho público, regulando excepciones a esta excepción para el único caso de las administraciones y en los límites que expresamente menciona el meritado artículo, no siendo subsumibles dentro de estas excepciones los créditos de competencia recaudatoria del Ayuntamiento de Madrid bajo los siguientes fundamentos jurídicos:

• El artículo 106.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local que establece que “es competencia de las entidades locales la gestión, recaudación e inspección de sus tributos propios…”.
• El artículo 26 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid que prevé que, para la consecución de una gestión integral del sistema tributario municipal, el Pleno podrá crear un ente autónomo de gestión tributaria, responsable de ejercer como propias las competencias municipales de gestión en materia tributaria, al que corresponderá ejercer la función de recaudación.
• El artículo 67 de la Ordenanza Fiscal 13/2021, de 29 de diciembre, General de Gestión, Recaudación e Inspección que indica que “La gestión recaudatoria de los tributos del municipio de Madrid se llevará a cabo por la Agencia Tributaria Madrid”.

A tal fin fue creado el Organismo Autónomo Agencia Tributaria de Madrid, cuyos Estatutos de 22 de diciembre de 2008 establecen en su artículo 3º que para el cumplimiento de sus fines ejercerá las siguientes competencias:

• La gestión, liquidación, inspección, recaudación y revisión de los actos tributarios municipales.
• La recaudación en período ejecutivo de los demás ingresos de derecho público del Ayuntamiento y de aquellos otros cuya gestión se le encomiende.
• El artículo 8.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP en adelante) que determina que “La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.

La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén”.

• El artículo 48 de la LRJSP que, en relación con los convenios, dispone que la suscripción del convenio entre distintas Administraciones Públicas no puede suponer la cesión de la titularidad de la competencia.
• La Disposición Adicional Primera del TRLC que establece que “Las referencias que en esta ley se hacen a la Agencia Estatal de Administración Tributaria se entenderán también referidas a las Haciendas Forales de los territorios forales”, existiendo únicamente en la actualidad los regímenes financieros forales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra.

De la normativa citada se desprende que la competencia recaudatoria, en nuestro caso, es de titularidad del Ayuntamiento de Madrid y, en concreto, de la Agencia Tributaria Madrid, por lo que no resulta de aplicación la salvedad establecida por el artículo 489.1.5º del TRLC para la Agencia Estatal de la Administración Tributaria ni para los créditos en seguridad social, y que la exoneración no debe extenderse a los créditos municipales, encontrándose además esta exclusión amparada por la propia Directiva de la Unión Europea 2019/1023, en cuyo artículo 22 se indica que

“los Estados miembros podrán mantener o introducir disposiciones que denieguen o restrinjan el acceso a la exoneración de deudas”.

A pesar de la claridad en los términos empleados por el legislador en el artículo 489.1.5º del TRLC, los órganos de primera instancia carecían de un criterio unánime a la hora de aplicar la extensión parcial de la exoneración única y exclusivamente a los créditos de competencia recaudatoria de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y a los créditos en seguridad social.

En síntesis, existía una corriente judicial que mantenía que el tenor literal de la ley era claro y meridiano al haber excepcionado parcialmente de la exoneración únicamente los créditos de las administraciones que expresamente se mencionaban, prohibiéndose la exoneración de las deudas por créditos de derecho público, en su totalidad, del resto de administraciones, entre las que se encuentran los créditos municipales del Ayuntamiento de Madrid; por contra, otro sector interpretaba que concurría una laguna en la norma al no haber hecho referencia a otras administraciones distintas a las expresamente mencionadas en el artículo, negándose a que pudiera brindarse un tratamiento diferenciado en función de la titularidad de los créditos de derecho público.

La Sentencia n.º 75/2024, de 25 de Marzo de 2024 de la Sección novena de la Audiencia Provincial de Valencia

La primera sentencia de una Audiencia Provincial que determinó sin lugar a dudas que no puede extenderse la exoneración a los créditos de las administraciones distintas a las mencionadas expresamente en el artículo 489.1.5º TRLC (en concreto, a los créditos del Ayuntamiento de Madrid), por prohibirlo literalmente el meritado artículo, fue la Sentencia N.º 75/2024 de 25 de marzo 2024 de la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Valencia (dictada en el Recurso de Apelación 12/2024), que consideró que

“supone una decisión del legislador determinar si el importe de todos los créditos públicos son exonerables o si parte de algunos de ellos no lo son, como ha ocurrido con la TGSS y la AEAT. (…) es una decisión legislativa que no puede ser cuestionada judicialmente en la medida en que esté debidamente justificada. Por lo que si en su momento entendimos que está debidamente justificado que el crédito público quede fuera de la exoneración por decisión del legislador, también debemos entender debidamente justificado que el legislador determine qué umbral y de qué créditos públicos sí que puede entrar en la exoneración (…).

Así, las deudas frente a los entes locales y sus organismos no son “competencia” de la AEAT, sino que la “competencia” es propia, y lo que se permite es que se pueda utilizar a la AEAT o a otros entes (como la Diputación de Valencia en otros casos) para llevar a cabo la recaudación por medio de un convenio, lo que supone una delegación de su competencia. Ahora bien, ni es una pérdida de competencia ni es una competencia formal de la AEAT, sino una delegación de competencia (…).

Además, consideramos que si el legislador hubiera querido que se extendiera la posibilidad de exoneración parcial de créditos públicos cuya titularidad corresponde a las entidades locales u a otros organismos o entes, así expresamente lo habría dicho, y en vez de referirse únicamente a la AEAT y la TGSS, se hubiesen mencionado todos los entes que titulan crédito público (…).

Con esta interpretación, y por agotar todas las cuestiones que pudieran plantearse, no se comparte el argumento de que se vulnere el principio de igualdad entre los créditos públicos. La exoneración parcial de los créditos cuya gestión recaudatoria le compete a la AEAT y la TGSS constituye, en todo caso, un perjuicio para estos acreedores por lo que, en consecuencia, únicamente ellos podrían invocar la supuesta desigualdad y no el deudor. Todos los deudores se encuentran en situación de igualdad y se les exonerará, parcial y únicamente, la deuda de la AEAT y la Seguridad Social sin excepción entre ellos (…).

En definitiva, las deudas frente a los entes locales y sus organismos no son “competencia” de la AEAT, sino propia del ente que titula el derecho a la percepción del tributo, sin perjuicio de la eventual delegación a favor de la AEAT para llevar a cabo la recaudación por medio del oportuno convenio.

En este contexto, en el que la titularidad de los créditos es ajena a la AEAT, y se trata de impuestos y tasas de gestión no estatal no cabe más que la estimación del recurso, como hemos adelantado”.

Así, esta sentencia de una audiencia provincial vino a reconocer al Ayuntamiento de Madrid, como entidad local con competencia recaudatoria propia, aquello que con tanta perseverancia  se venía defendiendo por esta administración desde la entrada en vigor de la Ley 16/2022: que el artículo 489.1.5º del TRLC tiene que interpretarse en sus términos literales; que si el legislador hubiese querido exonerar parcialmente los créditos de otras administraciones distintas a las señaladas expresamente en el meritado artículo habría bastado con no mencionar a ninguna administración en particular; que la competencia recaudatoria es propia de la entidad local; y que la desigualdad en la aplicación de la norma solamente podría existir si se siguiera un criterio diferente entre créditos propios de la AEAT y de la Seguridad Social.

Siendo competentes los tribunales de Madrid para el grueso de los procedimientos concursales en los que se persona el Ayuntamiento de Madrid, por residir el deudor en Madrid, resultaba fundamental que la Audiencia Provincial de Madrid dictara sentencia en la materia, de modo que unificara la interpretación de este artículo por parte de los juzgados de instancia.

Pocos meses después de la Sentencia de la Audiencia Provincial de Valencia expuesta, la Sentencia N.º 166/2024, de 20 de mayo de 2024, de la Sección Vigesimoctava de la Audiencia Provincial de Madrid (en el rollo de apelación 377/2023) confirmó la sentencia del Juzgado de lo Mercantil n.º 6 de Madrid argumentando en su Fundamento de Derecho Segundo lo siguiente:

“1.- El artículo 489.1. 5º del Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (TRLC), en la redacción dada por Ley 16/2022 de 5 de septiembre, dispone que la exoneración del pasivo insatisfecho no se extenderá a los créditos de derecho público. Esto no obstante, señala a continuación que las deudas para cuya gestión recaudatoria resulte competente la Agencia Estatal de Administración Tributaria (además de los de Seguridad Social), podrán exonerarse hasta el importe máximo de diez mil euros por deudor.

2.- La sentencia de la anterior instancia consideró que la exoneración hasta el importe de 10.000€ no resulta de aplicación a los créditos de derecho público de naturaleza tributaria gestionados y recaudados por entidades locales. El recurrente discrepa, significando que el apartado tercero del artículo 489 TRLC establece que el crédito público será exonerable en la cuantía establecida en el párrafo segundo del apartado 1.5º, sin más limitación que la referida al número de oportunidades (solo la primera exoneración) y al importe (10.000€).

3.- La interpretación que hace el recurrente, poniendo en relación el artículo 489.3 TRLC y EL 489.1.5º TRLC no conduce al resultado expresado. El tenor del artículo 489.3 TRLC no exige interpretar ese precepto de forma contradictoria con lo regulado en artículo 489.1.5º TRLC. En este caso es posible una interpretación armónica, sistemática o de conjunto que da sentido a todo el articulado de una norma, sin olvidar ninguno de sus elementos. El artículo 489.3 TRLC añade un requisito para que el crédito público pueda exonerarse en la cuantía establecida en el apartado 1.5º, requisito que consiste en que se trate de la primera exoneración. Pero no elimina los demás requisitos establecidos previamente en el artículo 489.1.5º TRLC, ni tendría sentido que así lo hiciera.

4.- No cabe hablar de que exista una laguna legal en relación con el resto de créditos de derecho público. En relación a tales créditos, la Ley contempla expresamente una regla general de no exoneración bajo cuyo ámbito se encuentran todos los supuestos no excepcionados (artículo 489.1.5º primer inciso TRLC).

5.- El apelante menciona que la Disposición Adicional Primera del TRLC dispone que la referencia a la AEAT se entiende también efectuada a las Haciendas Forales de los territorios forales. El recurrente considera que esa regulación vulnera el principio de igualdad porque un mismo impuesto, por ejemplo, el IBI, resultará o no parcialmente exonerable en función de que su gestión corresponda a una diputación foral o a una entidad local de territorio común.

6.- La equiparación de la AEAT y las Haciendas Forales, a los efectos que nos ocupan, encuentra explicación razonable en el hecho de que las Haciendas Forales ostentan en su territorio las competencias que en el resto del Estado corresponden a la AEAT. Esta situación tiene amparo en los Conciertos o Convenios suscritos conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera de la Constitución Española (CE).

7.- Es cierto que el régimen de titularidad de la gestión de determinados tributos locales difiere en territorio estatal respecto del foral. Esas diferencias repercuten en el régimen de exoneración de créditos de Derecho público. Sin embargo, no consideramos que ello se traduzca en una vulneración del principio de igualdad porque ese régimen fiscal diferenciado está contemplado y autorizado en la CE y previsto en el artículo 39 de Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

8.- El recurrente alude a que la regla de no exoneración de créditos de Derecho público, contenida el artículo 489.1.5º TRLC, no traspone adecuadamente la Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre marcos de reestructuración preventiva exoneración de deudas e inhabilitaciones, y sobre medidas para aumentar la eficiencia de los procedimientos de reestructuración, insolvencia y exoneración de deudas, y por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 (Directiva sobre reestructuración e insolvencia) (en adelante Directiva 2019/1023).

9.- Según el recurrente, la Directiva 2019/1023 consagra el principio de plena exoneración de deudas, permitiendo a los Estados miembros establecer diferencias en cuanto a la duración del procedimiento y condiciones, pero nunca en cuanto al alcance de la exoneración (considerando 4º). Por ese motivo se han planteado cuestiones prejudiciales (v.gr. auto núm. 33/2022 de 11 de octubre de 2022 de la Audiencia Provincial de Alicante).

10.- Esta cuestión ya ha sido tratada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en sus sentencias de 11 de abril de 2024, asunto C-687/22. Tal y como se desprende de la versión española corregida del artículo 23.4 de la Directiva 2019/1023, el Alto Tribunal Europeo señala que la relación de categorías específicas de créditos susceptibles de exclusión del EPI no es exhaustiva (par. 37).

11.- Por tanto, los Estados miembros pueden excluir créditos que no aparecen en la relación ilustrativa contemplada en el artículo 23.4 de la Directiva 2019/1023. El único requisito, según el considerando 81, es que la exclusión esté debidamente justificada (par. 38). El TJUE señala que el preámbulo de la Ley 16/22 contiene esa justificación (par. 53) al señalar que las excepciones a la exoneración “se basan, en algunos casos, en la especial relevancia de su satisfacción para una sociedad justa y solidaria, asentada en el Estado de Derecho”. Por consiguiente, la exclusión del crédito público, tal y como se efectúa por la Ley 16/22 debe considerarse conforme al derecho de la Unión Europea.

12.- Cabe mencionar asimismo que la STJUE de 8 de mayo de 2022, asunto C-20/23 reitera el mismo criterio y añade que la debida justificación no exige su constancia expresa en la norma de trasposición de la Directiva, sino que puede desprenderse del procedimiento de elaboración de la norma (trabajos preparatorios, preámbulos o exposiciones de motivos) o puede figurar en otras disposiciones de derecho nacional distintas.

13.- La sentencia de la anterior instancia aplicó la excepción comentada en los términos que contempla el artículo 489.1.5º TRLC, por lo que debe ser confirmada.”

Este criterio de la Audiencia Provincial de Madrid se ha venido reiterando en las sucesivas sentencias que se han dictado, destacándose la Sentencia Nº. 260/2024, de 02 de septiembre de 2024, de la Sección Vigesimoctava de la Audiencia Provincial de Madrid (en el rollo de apelación 13/2024), que resuelve además el aspecto relacionado con el hecho de si afecta o no a la exoneración de los créditos públicos la existencia de un Convenio de la administración correspondiente con la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, determinando en su Fundamento de Derecho Segundo que:

“2.- La sentencia de la anterior instancia consideró que los créditos de entidades locales, como la que nos ocupa, son exonerables dentro de los umbrales cuantitativos que fija el artículo 489.1.5º TRLC. A tales efectos, la juzgadora resalta que existe un convenio entre la AEAT y la Federación Española de Municipios y Provincias según dispone la Resolución de 22 de abril de 2019, de la Dirección del Servicio de Planificación y Relaciones Institucionales de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, publicado en el BOE de 31-5-2019 (en adelante el convenio de 2019). Por el motivo indicado, la sentencia consideró exonerable el crédito del Ayuntamiento de Madrid por importe de 707,95€.

3.- La Sala considera, en línea con lo expuesto por el recurrente, que el mencionado Convenio de 2019 no avala la tesis que mantiene la juzgadora de primera instancia, por los motivos que a continuación exponemos:

a) El convenio de 2019 establece un marco contractual de carácter general, pero es preciso que cada Corporación Local se adhiera al convenio de modo expreso (Cláusula tercera). No consta que el Ayuntamiento de Madrid se haya adherido. Antes al contrario, el artículo 67.1 de la Ordenanza Fiscal 13/2021, de 29 de diciembre, General de Gestión, Recaudación e Inspección, establece que la gestión recaudatoria de los tributos del municipio de Madrid se llevará a cabo por la Agencia Tributaria de Madrid, organismo que no puede confundirse con la AEAT.

b) El convenio de 2019 no se extiende a todos los recursos de las Corporaciones Locales. Existen limitaciones cuantitativas y por razón del carácter tributario o no tributario de la deuda; y también por el hecho de que la Comunidad Autónoma haya asumido la gestión. Por otro lado, únicamente se comprende dentro del convenio 2019 la gestión recaudatoria ejecutiva, pero no la deuda que se encuentra en periodo voluntario. La sentencia no hace ninguna distinción al respecto, pues parte de la premisa de que la totalidad de los créditos de las entidades locales están gestionados por la AEAT.

c) Aunque hipotéticamente aceptáramos que la deuda controvertida está gestionada por la AEAT, no podemos admitir que la competencia para la gestión corresponda a la AEAT, que es el requisito establecido en el artículo 489.1.5º TRLC. Los artículos 11 y 48 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) disponen que las encomiendas de gestión o la suscripción de convenios no suponen una cesión de la titularidad de competencias.

Por su parte, el artículo el artículo 106.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), establece que es competencia de las entidades locales la gestión, recaudación e inspección de sus tributos propios, sin perjuicio de las delegaciones que otorgar a favor de otras administraciones públicas.

 (…)

7.- Tampoco compartimos el argumento utilizado respecto a los antecedentes legislativos de la Ley 16/22 de 5 de septiembre, en la redacción de la Disposición Adicional Primera. La equiparación de la AEAT y las Haciendas Forales, a los efectos que nos ocupan, encuentra explicación razonable en el hecho de que las Haciendas Forales ostentan en su territorio las competencias que en el resto del Estado corresponden a la AEAT. Esta situación tiene amparo en los Conciertos o Convenios suscritos conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera de la Constitución Española (CE). Sin embargo, esa misma equiparación no es trasladable al resto de administraciones públicas.

8.- La vulneración del principio constitucional de igualdad podría propiciar, en su caso, el planteamiento de una cuestión de inconstitucional, pero no autoriza al juzgador a la inaplicación de una norma jurídica con rango de Ley. En todo caso, la desigualdad a que se refiere la juez “a quo” se produciría si la exoneración del crédito público se hiciera depender de los convenios de gestión existentes entre la AEAT y los distintos entes locales. Sin embargo, la interpretación que consideramos adecuada sólo admite la distinción en función de titularidad de la gestión de los distintos recursos públicos. En ese sentido, no se produce ninguna discriminación entre los ciudadanos por razón del lugar en el que viven, pues el trato diferenciado no depende del órgano que materialmente asuma la encomienda de la gestión sino del que legalmente ostente la titularidad de esa competencia.

9.- La titularidad de la gestión de los créditos tributarios presenta el mismo esquema en todo el territorio nacional, salvo en los territorios forales. Sin embargo, no consideramos que ello se traduzca en una vulneración del principio de igualdad porque ese régimen fiscal diferenciado está contemplado y autorizado en la CE y previsto en el artículo 39 LBRL (…)”.

De igual manera, la reciente Sentencia Nº. 2/2025, de fecha 8 de enero de 2025, de la Sección Vigesimoctava de la Audiencia Provincial Civil de Madrid (en el Rollo de Apelación 259/2024), además de confirmar nuevamente esta doctrina, introduce una argumentación de vital importancia práctica, al incorporar e interpretar la Sentencia de 7 de noviembre de 2024 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que resuelve una cuestión prejudicial planteada sobre esta materia (asuntos acumulados C-289/23 y C/305-23), encontrando la Audiencia Provincial perfectamente justificada la exclusión de la exoneración de los créditos públicos en la normativa de aplicación:

“11.- El TJUE declara, en consonancia con la versión española corregida del artículo 23.2 de la Directiva 2019/1023, que la relación de categorías específicas de créditos susceptibles de exclusión del EPI no es exhaustiva. Por tanto, los Estados miembros tienen facultad para excluir créditos que no aparecen en la relación ilustrativa contemplada en el artículo 23.4 de la Directiva 2019/1023.

12.- Ahora bien, el TJUE supedita el ejercicio de esa facultad a que las excepciones se refieran a «determinadas circunstancias bien definidas» y que estén «debidamente justificadas». Los motivos de esas excepciones deben deducirse del Derecho nacional, ya figuren en la norma que contiene la excepción o en otras normas distintas. También pueden deducirse tales motivos del procedimiento que llevó a la adopción de la norma, incluyendo los trabajos preparatorios, los preámbulos y las exposiciones de motivos (par. 55 de la STJUE de 7 de noviembre de 2024). En todo caso, esas excepciones deben perseguir un interés público legítimo (par. 31, 37, 38, 46, 47, 49, 64 y 79).

13.- El TJUE puntualiza que el margen de apreciación de que disponen los Estados miembros no es más restringido cuando limitan la posibilidad de exonerar deudas que cuando excluyen la exoneración para una categoría específica de créditos. (par. 77). Por tanto, no existen restricciones al margen de apreciación de que disponen los Estados miembros en lo tocante a las limitaciones de la posibilidad de exonerar deudas que estos pretenden establecer (par. 78).

14.- En todo caso, los Estados miembros están obligados a ejercer sus competencias con observancia del Derecho de la Unión y de sus principios generales y, por consiguiente, respetando el principio de proporcionalidad (par. 66, que remite al 50).

15.- El TJUE explicita que en el preámbulo de la Ley 16/2022 se expusieron los motivo que llevaron a establecer excepciones a la exoneración de deudas. Estas excepciones s basan, en particular, en la especial relevancia de la satisfacción de determinadas deudas para una sociedad justa y solidaria, asentada en el Estado de Derecho. Entre esa deudas figuran las de Derecho público (par. 48).

16.- Siguiendo su doctrina, el TJUE señala que corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si está debidamente justificada la exclusión general, contemplada en el artículo 489, apartado 1, punto 5 TRLC, de la exoneración de deudas por los créditos públicos, salvo en circunstancias y límites cuantitativos muy restringidos, al margen de la naturaleza de esos créditos y de las circunstancias que los han originado (par. 66).

17.- Sentado todo lo anterior, esta Sala considera que, efectivamente, el Preámbulo de la Ley 16/22 justifica la exclusión general de los créditos públicos y se trata de una medida proporcionada. Debemos resaltar que los créditos públicos son recursos que deben asignarse equitativamente al gasto público (artículo 31.2 de la Constitución Española –CE-). Las administraciones públicas que gestionan esos gastos han de servir con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (artículo 103.1 CE); han de promover las condiciones para que la libertad e igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas (artículo 9.2 CE); y han de ajustar su actuación a los principios rectores de la política social y económica (artículo 53.3 en relación con el capítulo III del Título I CE). En definitiva, la actuación de los poderes públicos está directamente relacionada con la consecución de una sociedad justa y solidaria, asentada en el Estado de Derecho”.

A estas sentencias de las Audiencias Provinciales que se han citado se han sumado otras favorables a la interpretación que se realiza desde el Ayuntamiento de Madrid, como es el caso de la Sentencia N.º 33/2025, de 5 de febrero de 2025, de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Guadalajara, pero también se encuentran sentencias desfavorables para el interés municipal, como ocurre en el supuesto de la Sentencia 53/2025, de 23 de enero de 2025, de la Sección Quinta de la Audiencia Provincial de Palma de Mallorca.

Aunque las sentencias de las Audiencias Provinciales mencionadas han conducido a que exista un claro predominio de resoluciones favorables a los intereses municipales de acuerdo con la normativa de aplicación, como principales retos que se afrontan desde el Ayuntamiento de Madrid en materia de exoneración de créditos de derecho público se encuentra, por una parte, la necesidad de que exista jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre esta materia, que termine de unificar el criterio de los distintos órganos judiciales a lo largo de todo el territorio español y, por otra parte, la incesante lucha en defensa del crédito municipal ante nuevas interpretaciones esgrimidas por los contrarios en el seno del procedimiento concursal.

En este sentido, puede destacarse que recientemente se ha apelado por el Ayuntamiento de Madrid una resolución que introduce una nueva interpretación del artículo 489 TRLC, y concretamente de su apartado número 1.6º, entendiendo el juzgador de instancia que

“si la deuda tiene su origen en sanciones y multas administrativas, las mismas están sometidas a un régimen especial y es el previsto en el art. 489.1.6º del TRLC”,

que prohíbe la exoneración de deudas por multas a que hubiera sido condenado el deudor en procesos penales y por sanciones administrativas muy graves.

Entiende el juzgador a quo que

“si sólo se puede declarar deuda no exonerable la que procede de multas impuestas por infracciones administrativas muy graves, eso significa, a sensu contrario, que si la multa impuesta derivada de una infracción administrativa grave o leve, sí sería exonerable por el art. 489.1 del TRLC.

Defender que, como esas multas, siguen siendo crédito público y, que, como tales, están sometidas al número 5, dejaría vacío de contenido el número 6”.

Sin embargo, a nuestro entender en la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Madrid, y a falta de una sentencia de la Audiencia Provincial que resuelva la cuestión, lo que introduce el artículo 489.1.6º TRLC es un requisito adicional al apartado anterior, sin que se elimine lo ya determinado en el artículo 489.1.5º TRLC, y sin que se produzca ningún tipo de contradicción entre ambos apartados, siendo especialmente interesante su aplicación para el supuesto de créditos de competencia recaudatoria de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y de créditos en la Seguridad Social.

Así, para las Administraciones mencionadas en el párrafo anterior recoge el artículo 489.1.5º TRLC la posibilidad de que exista una exoneración de sus créditos hasta el límite de 10.000 euros, añadiendo el artículo 489.1.6º TRLC que las deudas por multas a que hubiera sido condenado el deudor en procesos penales y por sanciones administrativas muy graves en ningún caso podrán resultar exoneradas, ni siquiera en el límite de 10.000 euros regulado en el apartado anterior, dotando esta interpretación de pleno sentido al ordenamiento jurídico de aplicación, pues, de esta manera, las conductas más reprochables por el legislador (multas en procesos penales y sanciones administrativas muy graves) no son merecedoras de una exoneración, tampoco con carácter parcial.

Por consiguiente, para el caso de los créditos del Ayuntamiento de Madrid, el artículo 489.1.5º TRLC excluiría de exoneración en su totalidad a los créditos de esta Administración, sirviendo el siguiente apartado como mero refuerzo de la tesis de que en ningún caso se exonerarán las deudas por multas en procesos penales y sanciones administrativas muy graves para el caso de este Ayuntamiento, y desplegando plenos efectos este último apartado para el caso de créditos de competencia recaudatoria de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y de créditos en Seguridad Social, para evitar la aplicación de la exoneración de carácter parcial que regula el artículo 489.1.5º TRLC a las deudas originadas por multas en procesos penales y sanciones administrativas muy graves.

En definitiva, la conclusión fundamental que se desprende de la redacción literal del artículo 489 TRLC, de la doctrina mayoritaria de las Audiencias Provinciales y de lo expuesto a lo largo de esta publicación es que la exoneración del pasivo insatisfecho no puede extenderse a los créditos distintos de aquellos cuya competencia recaudatoria corresponda a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y a créditos en Seguridad Social mientras se mantenga la redacción actual.

En concreto, en ningún caso se podrá extender la exoneración a los créditos de derecho público de competencia recaudatoria del Ayuntamiento de Madrid. 

• Dieguez Oliva, R., “El beneficio de exoneración del pasivo insatisfecho. Especial Referencia a los créditos públicos”, Revista Aranzadi de Derecho Patrimonial, número 50, 2019.
• García Calbó, G., “Sobre la exoneración de los créditos de derecho público”, Economist & Jurist, 2021.
• Hurtado Yelo, J., “El crédito público y el beneficio de exoneración del pasivo insatisfecho”, Diario La Ley, número 9575, Sección Tribuna, 2020.
• Lado Castro-Rial, C., “Exoneración de pasivo insatisfecho y crédito público”, Revista de Derecho Concursal y Paraconcursal, número 31, Wolters Kluwer.
• Rebollo Díaz, P., “La exoneración del crédito público con la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Concursal”, Revista de Derecho, Empresa y Sociedad, número 18-19, 2021, páginas 183-194.
• Sendra Albiñana, A., “El beneficio de exoneración del pasivo insatisfecho como limitación cuantitativa al principio de responsabilidad patrimonial universal”, Revista CESCO de Derecho de Consumo, número 17, 2016, páginas 146-158.
• Valencia García, F., “Comentario de la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2019 (381/2019). El beneficio de la exoneración del pasivo insatisfecho: interpretación del artículo 178 bis de la Ley Concursal”, Comentarios a las sentencias de unificación de doctrina: Civil y Mercantil, volumen 11, 2020 (2019), ISBN 978-84-1377-096-3, págs. 45-60.